II SA/Wa 1183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do rozpatrzenia sprawy w zakresie przeniesienia na inne stanowisko 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie przekazania do rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w K. sprawy w zakresie przeniesienia na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2003 r. Pełnomocnik do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Powiatowej Policji w K. odmówił wydania [...] S. K. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych, stanowiących tajemnicę służbową, oznaczonych klauzulą "poufne". W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2003 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] z powodu braku ostatecznej decyzji w sprawie odmowy wydania S. K. poświadczenia bezpieczeństwa, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił z urzędu wskazane postępowanie. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 97 § 2 Kpa, podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzją nr [...] umorzył je, z uwagi na fakt, iż S. K. uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. oddalił skargę S. K. na ww. decyzję. Skarżący złożył od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1252/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu w zakresie naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując ponownie sprawę, stwierdził, że "ocena legalności zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że decyzja Komendanta Głównego Policji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe została wydana z naruszeniem przepisów prawa o właściwości", albowiem organem właściwym do przeniesienia na inne stanowisko służbowe S. K. w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Policji był Komendant Powiatowy Policji w K., a nie Komendant Wojewódzki Policji w [...]. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2009 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował S. K., że ponownie zostanie rozpatrzona sprawa dotycząca przeniesienia go na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przekazał do rozpatrzenia sprawę w zakresie przeniesienia na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa Komendantowi Powiatowemu Policji w K., natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na bezprzedmiotowość. S. K. złożył jednym pismem, zażalenie od postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu zarzucił wskazanym rozstrzygnięciom naruszenie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, poprzez niezastosowanie się do wykładni Sądu, poprzez fakt, iż ponownie jednym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczęto postępowania w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, czym naruszono przepis art. 19 Kpa. Ponadto podniósł naruszenie art. 15 Kpa w związku z art. 156 § 2 Kpa, poprzez nakazanie zakończenia wskazanych postępowań administracyjnych w określony sposób organom niższych instancji, tj. Komendantowi Powiatowemu Policji w K. oraz Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] przez Komendanta Głównego Policji działającego za pośrednictwem radcy prawnego Koordynatora Zespołu Obsługi Prawnej Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji. Jednocześnie S. K. wskazał, że złożenie zażalenia na postanowienie winno skutkować wstrzymaniem biegu postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazał na treść art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2009 r., że z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika w niniejszej sprawie właściwość Komendanta Powiatowego Policji. Z tej przyczyny organ I instancji zobligowany wytycznymi Sądu, jak i regulacjami dotyczącymi właściwości rzeczowej i miejscowej, słusznie wydał postanowienie w trybie art. 65 Kpa i przekazał sprawę organowi uprawnionemu do zakończenia postępowania administracyjnego, tj. Komendantowi Powiatowemu Policji w K. Organ podniósł, że każde postępowanie administracyjne raz wszczęte, musi zostać zakończone w sposób przewidziany prawem, w sposób merytoryczny lub formalny. Jeśli zatem organ w toku postępowania ujawni brak właściwości w sprawie, winien przekazać sprawę organowi właściwemu. Odnosząc się do zarzutu strony, że organ I instancji nie zastosował się do wykładni Sądu, poprzez ponowne wszczęcie jednym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Brak jest także w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podstaw do ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Toteż pisma nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie należy traktować jako zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, albowiem przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Również z treści pisma wynika, iż intencją organu I instancji było jedynie poinformowanie strony, że "zostanie ponownie rozpatrzona sprawa dotycząca przeniesienia na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji". Wprawdzie organ I instancji nietrafnie zatytułował przedmiotowe pismo, to o charakterze pisma nie decyduje tytuł, będący jedynie zewnętrznym przejawem jego formy, a treść pisma. Z treści natomiast wynika jednoznacznie, iż zamiarem organu I instancji było wyłącznie wykonanie obowiązku informowania stron, nałożonego na organ przez art. 9 Kpa. W dniu 17 czerwca 2010 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, względnie jego uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie praw i swobód gwarantowanych obywatelom RP ustawą zasadniczą oraz ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi, a także administracyjnego prawa materialnego oraz procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu ponowił zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2; art. 152 oraz art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, a także naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 156 § 2 Kpa. Ponadto wskazał, że organ nieprawidłowo zastosował art. 65 § 1 Kpa, gdyż przepis ten ma zastosowanie do postępowań wszczynanych na wniosek strony, nie zaś z urzędu. W jego ocenie, jeśli z treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika w niniejszej sprawie wyłączna właściwość Komendanta Powiatowego Policji, to wykluczone jest rozstrzyganie w sprawie przez jakikolwiek inny organ, choćby orzeczenie to miało rozstrzygać kwestie przedmiotowości postępowania. Zatem Komendant Główny Policji mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że procesową podstawą zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 65 § 1 Kpa, wedle którego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten jest podstawą prawną do przekazania podania wniesionego przez stronę postępowania administracyjnego do właściwego organu administracji publicznej. Tymczasem należy zauważyć, iż w sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przekazał sprawę, która jak wynika z pisma nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została wszczęta z urzędu. W sprawie nie było zatem podania strony, a więc wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] ww. pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. wszczął m.in. postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko policyjne. Tak więc nie budzi wątpliwości, że organ z urzędu zainicjował postępowanie administracyjne z chwilą skierowania pisma [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. do skarżącego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu następuje z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności wobec stron, przy czym chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Taką pierwszą czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w przypadku braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (vide: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Wyd. Zakamycze, 2005). W niniejszej sprawie czynność wszczynającą z urzędu postępowanie administracyjne stanowiło wspomniane już pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżący w żaden sposób nie kierował do organu podań żądających wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia go na inne stanowisko policyjne. Skoro brak jest podania strony w sprawie, organ nie może w żaden sposób zastosować środka prawnego polegającego na przekazaniu podania, którego nie było. W rozpatrywanej sprawie organ zastosował przepis prawa wbrew jego brzmieniu, bowiem przekazał sprawę wszczętą z urzędu w trybie i na zasadach przyjętych dla spraw wszczętych na wniosek strony. Takie postępowanie organu jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji. Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych wyżej przyczyn oznacza, że załatwienie sprawy nie zależy od interpretacji przepisów prawa materialnego, czego domaga się skarżący. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, jak i skierowanych do niego zarzutów. Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 cyt. wyżej ustawy orzekł, jak w sentencji.