II SA/Wa 1184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant referent - stażysta Łukasz Kaflik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Raportem z dnia [...] marca 2010 r. [...] J. P. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia, w trybie przepisu § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), dotyczącego służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu w latach 1995-2008. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Po rozpatrzeniu złożonego przez J. P. zażalenia od wymienionego postanowienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144, w zw. z art. 219 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z brzmienia przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), wynika, iż środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, iż wydawanie zaświadczeń przez komórki kadrowe poszczególnych służb mundurowych jest związane z postępowaniem jurysdykcyjnym przed organem emerytalnym, a w istocie jest nawet jego elementem. Z tego wynika, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa J. P. do zaopatrzenia emerytalnego warunkuje wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Organ wskazał, że wnioskodawca nie ma rzeczywistego interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Interes policjanta pozostającego w służbie nie jest bowiem interesem rzeczywistym i aktualnym, gdyż jego żądanie dotyczy poświadczenia okoliczności mogących wywołać skutki w sferze przyszłych, obecnie jedynie prawdopodobnych, uprawnień policjanta. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania zaświadczenia żądanego przez zainteresowanego, albowiem dotychczas nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie rozwiązania stosunku służbowego z wymienionym funkcjonariuszem, a w konsekwencji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA nie prowadzi postępowania w przedmiocie ustalenia jego prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Według wnoszącego skargę, zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 218 kpa oraz przepisy procesowe, w szczególności art. 6, 7, 8, 10 kpa. W ocenie skarżącego organ naruszył art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 10 kpa oraz rozdział 3 kpa, uniemożliwiając mu dostęp do akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, że interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia zaistnieje tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz ubiega się o przyznanie mu zaopatrzenia emerytalnego. J. P. zaznaczył, iż obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, określa, iż to wnioskodawca, a nie właściwa komórka kadrowa, ubiegający się o emeryturę lub rentę inwalidzką załącza do stosownego wniosku, składanego do właściwego organu emerytalnego, dokumenty stwierdzające m.in. okresy służby. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zaświadczenie takie wydawane jest przez właściwy organ służby mundurowej na żądanie funkcjonariusza. Skarżący wskazał, iż jak wynika z ww. przepisów, obecnie to na wnioskodawcę został przerzucony obowiązek skompletowania dokumentów niezbędnych organowi emerytalnemu do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia z tego tytułu. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ I i II instancji prowadzi do niekorzystnego dla odchodzącego na emeryturę funkcjonariusza wydłużenia procedury związanej z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz określenia wysokości świadczenia z tego tytułu. Powyższe powoduje, że odchodzący na emeryturę funkcjonariusz nie jest pewien wysokości świadczenia emerytalnego, jakie może zostać mu przyznane przez właściwy organ emerytalno-rentowy, co ma wpływ na funkcjonowanie ekonomiczne funkcjonariusza po odejściu ze służby, jak i jego najbliższych. Takie podejście powoduje nierówne traktowanie odchodzących na emeryturę funkcjonariuszy w stosunku do przepisów emerytalnych odnoszących się do pozostałych obywateli RP. Skarżący podniósł, iż posiada interes prawny w uzyskaniu stosownego zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, bowiem ma ono istotny wpływ na określenie wysokości świadczenia emerytalnego, a co za tym idzie na dalsze funkcjonowanie ekonomiczne strony po uzyskaniu uprawnień emerytalnych. Zwrócił uwagę na uchybienia organów prowadzących postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że jego zażalenie powinno zostać przekazane przez Komendanta Głównego Policji bezpośrednio lub z jego upoważnienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś w przedmiotowej sprawie pismo przekazujące zażalenie, podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP na blankiecie korespondencyjnym Biura Kadr i Szkolenia KGP i skierowane do Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA. Wskazał także na problemy w dostępie do akt postępowania. Do chwili złożenia przez niego skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się do jego prośby o umożliwienie osobistego przejrzenia akt sprawy, jak również nie umożliwił stronie dostępu do akt postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tym samym, aby organ mógł uwzględnić żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, strona powinna wykazać istnienie po swej stronie interesu prawnego. Uznać należy, iż interes prawny istniałby po stronie skarżącego wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna. "Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 818.). Stosownie do treści § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym: okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Mając na względzie treść wymienionych przepisów stwierdzić należy, iż organ prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Żaden bowiem przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania spornego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę. Nieuzasadnione okazały się również zarzuty skargi dotyczące ograniczenia skarżącemu dostępu do akt postępowania administracyjnego, ponieważ miało to miejsce już po wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a zatem nie miało to wpływu na wynik sprawy. Także bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt, że pismo przekazujące jego zażalenie do organu wyższej instancji nie zostało podpisane przez organ wydający zaskarżone postanowienie. Mimo powyższego, Sad uwzględnił jednak skargę, ze względu na fakt, że rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], J. P. z dniem [...] stycznia 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji. Tym samym po stronie skarżącego zachodzi już rzeczywisty interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 cyt. ustawy. ----------------------- 7