II SA/Wa 1186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Rektora Akademii [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę W dniu 18 lutego 2009 r. Z. K. zwrócił się do Prorektora ds. Nauki w Akademii [...] o udostępnienie zgromadzonych w Archiwum, w Rektoracie i w Dziekanatach następujących dokumentów, materiałów: 1) wykazów zbiorów znajdujących się w archiwum uczelni, takich jak: katalogi, skorowidze, itp; 2) protokołów posiedzeń Senatu i Rad Wydziałów, od momentu utworzenia [...] - do roku 2004; 3) dokumentów partii politycznych działających w w/w okresie na terenie uczelni: PZPR, ZSL, SD, innych; 4) dokumentów dotyczących działalności związków, stowarzyszeń, działających w ww. okresie na terenie uczelni, takich jak: ZNP, NSZZ "Solidarność", ZSP, ZSMP,TKKŚ, TPPR i innych. W piśmie tym powołał się na wcześniej uzyskaną od Rektora Akademii zgodę na korzystanie z danych archiwalnych Akademii [...] wyrażoną w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Prorektor ds. Nauki uczynił adnotację na tym piśmie, w której poinformował wnioskodawcę, iż nie wyraża zgody na udostępnienie materiałów archiwalnych [...], z uwagi na możliwość naruszenia dóbr osobistych osób, o których mowa w tych materiałach i dokumentach. W związku z powyższą odmową Z. K. w kolejnym piśmie z dnia 12 marca 2009 r. adresowanym do Prorektora ds. Nauki wystąpił o ustosunkowanie się do treści posiadanej już zgody na wgląd do dokumentów zgromadzonych w Archiwum Akademii oraz zażądał podania podstawy prawnej, w oparciu o którą odmówiono mu możliwości zapoznania się z treścią dokumentów wymienionych w pkt 1-4 jego pisma z 18 lutego 2009 r. W uzasadnieniu złożonego wniosku podkreślił, że wbrew stanowisku Prorektora, przedmiotem wniosku z dnia 18 lutego 2009 r. nie były dane osobowe pracowników uczelni i ich teczki osobowe, lecz dokumenty wytworzone przez ciała kolegialne uczelni i organizacje w niej działające. Zaznaczył również, że na mocy wcześniejszej zgody Rektora uzyskał dostęp do danych archiwalnych Akademii [...], a w związku z tym wyraził swą wątpliwość, czy udzielona przez Prorektora odmowa jest wyrazem zmiany stanowiska zwierzchnika, czy tylko wynikiem nieporozumienia. W odpowiedzi na złożony wniosek Prorektor ds. Nauki, po raz drugi, uczynił adnotację na piśmie skarżącego, w której podtrzymał swoją pierwotną decyzję i ponownie nie wyraził zgody na udostępnienie wnioskowanych materiałów, z uwagi na możliwość naruszenia dóbr osobistych różnych osób, których dane znajdują się w żądanych do udostępnienia dokumentach. Dodatkowo stwierdził, że nie udostępni żądanych dokumentów także z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest aktualnie pracownikiem [...]. Następnie, pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Z. K. zwrócił się do Rektora Akademii [...]j o uchylenie decyzji Prorektora ds. Nauki z dnia [...] lutego 2009 r. i [...] marca 2009 r., umieszczonych w formie adnotacji na złożonych przez niego podaniach, którymi Prorektor ds. Nauki odmówił mu udostępnienia wnioskowanych materiałów. Zażądał uchylenia wydanych przez Prorektora decyzji i wydania podległym jednostkom Akademii polecenia udostępnienia dokumentów określonych we wniosku z dnia 18 lutego 2009 r. W odpowiedzi na powołane powyżej pismo Rektor Akademii [...] pismem z dnia [...] maja 2009 r. podtrzymał decyzje Prorektora ds. Nauki odmawiające wyrażenia zgody na udostępnienie dokumentacji i odwołał się w tym zakresie do względów, prawnych, organizacyjnych i ekonomicznych. Uzasadniając tak zajęte stanowisko podniósł, że dokumenty, o których udostępnienie wniósł Z. K., zawierają dane osobowe byłych jak i obecnych pracowników uczelni, a w konsekwencji, na podstawie art. 29 i 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926), odmowa ich udostępnienia jest uzasadniona. Nadto, odwołując się do względów organizacyjnych i ekonomicznych, podał, że przygotowanie i udostępnienie żądanych dokumentów wymagałoby zaangażowania wielu pracowników uczelni, a to z kolei oznaczałoby konieczność wypłacenia im dodatkowego wynagrodzenia oraz poniesienia innych kosztów związanych z udostępnieniem dokumentów. Pismo Rektora Akademii z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Z. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił Rektorowi naruszenie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, którym nałożono na uczelnie obowiązek gromadzenia i udostępniania zbiorów bibliotecznych i informacyjnych oraz art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), z których wynika obowiązek szkoły wyższej (realizującej zadania publiczne) do udzielenia informacji w zakresie wskazanym w art. 3 tej ustawy. Dodatkowo sformułował zarzut powołania niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. ustawy o ochronie danych osobowych zamiast ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku w tej części - o jej oddalenie. Zdaniem Rektora, skarga jest niedopuszczalna bowiem pismo z dnia [...] maja 2009 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wprawdzie, jak wyjaśnił dalej Rektor, pismo to zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji, niemniej jednak zostało ono wydane w oparciu o art. 30 ustawy o ochronie danych osobowych, a w przepisie tym ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji administracyjnej ani postanowienia. Rektor nie zgodził się również ze sformułowanym zarzutem naruszenia art. 2 ustawy o dostępie do informacji i stwierdził, że przepis ten obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a takiego statusu nie maja kolegialne organy uczelni. Według Rektora skarga jest niedopuszczalna również i z innej przyczyny, a mianowicie z uwagi na ochronę prywatność osoby fizycznej. Rektor podniósł, że okoliczność ta stanowi jedno z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a jak wynika z treści art. 22 ust. 1 w sytuacji odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych prawo do prywatności przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, a nie skargi do sądu administracyjnego. Intencją ustawodawcy było bowiem zastąpienie w tym przypadku kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięciem sądu powszechnego, a skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżący we wniosku z dnia 18 lutego 2009 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia 12 marca 2009 r., wystąpił o udzielenie mu informacji publicznej, ponieważ zażądał dokumentów mieszczących się w definicji informacji publicznej wynikającej z art. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a złożony wniosek skierował do podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym konkretnym przypadku do Rektora Akademii [...], który jest organem uczelni publicznej wykonującej zadania publiczne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Jednocześnie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismo Rektora Akademii [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Rektora (umieszczoną na piśmie skarżącego - z dnia 12 marca 2009 r.) wydaną z jego upoważnienia przez Prorektora ds. Nauki na mocy upoważnienia zawartego w § 1 zarządzenia Rektora Akademii [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie określenia zakresu obowiązków i uprawnień prorektorów Akademii [...]. Zestawiając zatem zakres żądania skarżącego, który wyznaczył przedmiot postępowania, z wydaną w dniu [...] maja 2009 r. decyzją stwierdzić należy, że Rektor Akademii [...] odmówił skarżącemu dostępu do informacji publicznej powołując się na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności. Wprawdzie Rektor jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przywołał art. 29 i art. 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), niemniej jednak treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że odmowa dotyczyła udostępnienia wnioskowanych dokumentów, a nie danych osobowych nimi objętych, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę skarżący ostatecznie precyzując zakres swojego żądania pismem z dnia 12 marca 2009 r. Sąd podziela jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 382/06 (LEX nr 265505), zgodnie z którym z zestawienia pojęcia "dane osobowe" z pojęciem "nośniki danych" wynika, iż pojęcia te wzajemnie się wykluczają, bowiem nośniki danych nie są danymi, a jedynie je zawierają, przechowują. Natomiast w ustawie o ochronie danych osobowych ustawodawca posługuje się pojęciem "udostępnienia", odnosząc je zawsze do danych osobowych, a nie do zawierających je dokumentów (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 11/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://rzeczenia.nsa.gov.pl). Treść wystąpienia skarżącego nie budziła zatem wątpliwości, a negatywne dla niego rozstrzygnięcie wydane zostało w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 22 ust. 1 tej ustawy, podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Sądem właściwym do orzekania w tych sprawach jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (ust. 3). Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy udostępnienia informacji jest ochrona danych osobowych prawo do prywatności, stronie ubiegającej się o taką informację nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną organu, odmawiającą jej udostępnienia, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozpoznawania takiej sprawy. Może ona jedynie wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji. Unormowanie zawarte w art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Odmienną kwestią jest natomiast ustalenie, czy decyzja Rektora załatwia całość żądania strony, zważywszy, że zakres skierowanego do Rektora żądania był wielopunktowy i dotyczył m.in. archiwalnych zbiorów uczelni, w tym katalogów i skorowidzów, które to dokumenty mogą być również udostępniane w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. Nr 97, poz. 673 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Kwestia ta nie mogła być jednak przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, ponieważ - po pierwsze - przedmiotem skargi była decyzja niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego, a - po drugie - przedmiotem skargi nie była bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej.