II SA/Wa 1188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant specjalista – Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. (bez numeru) w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor Zakładu Karnego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1, art. 96 ust. 2 pkt 6, art. 98, art. 218 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1542 ze zm.), z dniem [...] listopada 2018 r. zwolnił skarżącego [...] T. T. ze służby w Służbie Więziennej. W uzasadnieniu podał, że skarżący pełniąc służbę na stanowisku [...] działu ochrony Zakładu Karnego w [...], przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od [...] listopada 2017 r. do [...] listopada 2018 r., tj. nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. W związku z tym wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6, art. 98, art. 218 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, tj. w związku z nieobecnością w służbie spowodowaną chorobą trwającą nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt. 6 ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Konstrukcja przedmiotowego przepisu opiera się na uznaniu administracyjnym polegającym na tym, że organ podejmujący rozstrzygnięcie powinien rozważyć wszelkie okoliczności sprawy przemawiające za i przeciw rozstrzygnięciu, biorąc pod uwagę słuszny interes strony oraz interes społeczny (służby). Długotrwała nieobecność w służbie bez wątpienia powoduje obciążenie dodatkową pracą innych funkcjonariuszy oraz dezorganizuje i negatywnie wpływa na realizację zadań ustawowych, jakie nałożone zostały na jednostkę penitencjarną. Nadto wpływa demotywująco na pozostałych funkcjonariuszy co może przełożyć się na sposób realizacji przez nich zadań służbowych. W konsekwencji długotrwała nieobecność w służbie dezorganizuje funkcjonowanie jednostki penitencjarnej, mając na uwadze także zajmowane stanowisko oraz zakres obowiązków skarżącego. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2018 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], skarżący zakwestionował termin zwolnienia ze służby i w uzasadnieniu wskazał, iż odebrał decyzję personalną dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r., a zwolniony został ze służby z dniem [...] listopada 2018 r., co – w jego ocenie – stanowi naruszenie art. 110 k.p.a. Jednocześnie wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie terminu zwolnienia z uwzględnieniem trybu odwoławczego oraz okresu wymaganego na doręczenie decyzji personalnej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (bez numeru), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan fakty i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że decyzją o zwolnieniu ze służby przy zachowaniu przesłanki materialnoprawnej, Dyrektor Zakładu Karnego w [...] ustalił termin zwolnienia na dzień [...] listopada 2018 r. Decyzja ta zgodnie z art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, jest natychmiast wykonalna z mocy prawa, a więc wniesienie odwołania nie wstrzymywało jej wykonania. W tym stanie rzeczy do zwolnienia ze służby, z tym właśnie dniem, nie było konieczne, wbrew twierdzeniu zawartym w odwołaniu, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wydając zaskarżoną decyzję personalną mógł zwolnić skarżącego ze służby z dniem [...] listopada 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej w nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych zarzucając: – naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji przed jej doręczeniem, polegające na zwolnieniu go ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] listopada 2018 r. w sytuacji, kiedy decyzja o zwolnieniu została doręczona w dniu [...] grudnia 2018 r. – nieuwzględnienie i pominięcie okoliczności, iż miał prawo stanąć na komisję lekarską i ewentualnie pobierać świadczenie przez okres jednego roku; – odesłanie i nieuwzględnienie dokumentów dotyczących ogólnego stażu pracy i służby, co skutkowało niewypłaceniem mu nagrody jubileuszowej za 30 lecie pracy, które to uprawnienia nabył w czasie służby w Służbie Więziennej; – naruszenie art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stażu pracy odwołującego się do dnia [...] listopada 2018 r., podczas gdy decyzja ta nie była jeszcze prawomocna i podlegała zaskarżeniu. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, jak i Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wydali decyzje z rażącym naruszeniem prawa i z pominięciem istotnych okoliczności sprawy. Efektem tego było ustalenie niewłaściwego terminu zakończenia służby przez niego, co mogło mieć wpływ na ustalenie jego stażu pracy i służby i na inne roszczenia, w szczególności na nagrodę jubileuszową oraz wpływać na wysokość pobieranej emerytury. W przypadku ustalenia terminu zakończenia służby w sposób zgodny z art. 110 k.p.a. tj. w momencie jej doręczenia, skarżący miał prawo stanąć na komisję lekarską i w wyniku jej orzeczenia pobierać jeszcze przez rok świadczenie. Natomiast dyrektor miał obowiązek skierować go na takie badania, tym bardziej, iż złożył taki wniosek. Złożenie wniosku przez niego w tym zakresie spowodowane były przez stanowisko Dyrektora Zakładu w [...] o umorzeniu postępowania. Podkreślił, iż służby kadrowe w Zakładzie Karnym w [...] przewlekały postępowanie w zakresie uzupełniania dokumentacji do komisji w przedmiocie uwarunkowań co do stanowiska jego pracy, na co nie miał żadnego wpływu. Ponadto, gdyby ustalono prawidłowo datę ustania stosunku służby, miałby dłuższy staż pracy i służby, co dawałoby mu możliwość skorzystania z innych świadczeń, w szczególności nagrody jubileuszowej za 30 lecie służby, zgodnie z art. 206 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Dalej podał, że organ administracji związany jest decyzją administracyjną od chwili doręczenia jej stronie. Momentem wejścia w życie decyzji jest moment doręczenia jej stronie. Wówczas dopiero wywołuje ona skutki prawne. Dopiero z chwilą doręczenia stronie, decyzja wywołuje określone skutki prawne zarówno materialnoprawne jak i proceduralne. Ponadto do Dyrektora Zakładu Karnego dostarczona została dokumentacja, która była istotna z punku widzenia ustalenia stażu pracy i służby pod kątem ustalenia nagrody jubileuszowej za 30 lat pracy. Dokumentacja ta została skarżącemu zwrócona i nie została w sposób prawidłowy wykorzystana. Niezależnie od powyższego dostarczony został wniosek o skierowanie na kolejną komisję lekarską. Wówczas z uwagi na schorzenia kręgosłupa jeszcze przez rok skarżący miałby prawo pobierać świadczenie, co miałoby również wpływ na wysokość otrzymywanej przez niego emerytury. Z kolei organ w dowolny i niewłaściwy sposób dokonał interpretacji art. 219 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Z faktu natychmiastowej wykonalności decyzji nie można wysnuwać wniosków co do terminu zwolnienia ze służby. Dniem zwolnienia ze służby winien być najwcześniej dzień doręczenie decyzji personalnej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze, a zezwala na to przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do treści art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1542 ze zm.), który stanowił materialnoprawną zaskarżonej decyzji, funkcjonariusza można zwolnić ze służby m.in. w przepadku nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący T. T. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] listopada 2018 r., tj. nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy i tym samym wyczerpał przesłankę wskazaną w powyższym przepisie. Jednakże ustawa przewiduje zwolnienie funkcjonariusza ze służby uznaniu właściwego przełożonego. Wskazany powyżej przepis bowiem posługuje się sformułowaniem "można", co wskazuje na uznaniowy, a nie związany, charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Niezależnie od powyższego, organ musi wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Sądu – nie zadośćuczynił powyższym regułom. Przede wszystkim stosownie do treści wskazanego już wyżej art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Bez wątpienia przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Słusznie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że "Konstrukcja przedmiotowego przepisu opiera się na uznaniu administracyjnym polegającym na tym, że organ podejmujący rozstrzygnięcie powinien rozważyć wszelkie okoliczności sprawy przemawiające za i przeciw rozstrzygnięciu, biorąc pod uwagę słuszny interes strony oraz interes społeczny (służby)". Jednakże w dalszej części uzasadnienia organ nie dokonał analizy powyższej tezy i nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób owej kwestii oraz nie wypełnił ją żadną treścią, bowiem za takie nie można uznać powołanie się na nader ogólne i powierzchowne argumenty dotyczące obciążenia pracą pozostałych funkcjonariuszy i w konsekwencji dezorganizację służby (mając na uwadze zajmowane stanowisko i zakres obowiązków skarżącego), demotywujący wpływ na pozostałych funkcjonariuszy i negatywny wpływ na realizację zadań nałożonych na jednostkę penitencjarną, co z kolei nie może być postrzegane jako prawidłowe i kompleksowe rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz właściwe uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. W powyższej analizie brak jest bowiem jakiejkolwiek oceny wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów i dlaczego organ uznał za przekonywujące swoje argumenty. Stąd też wykazane powyżej braki nie pozwalają Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w szczególności prześledzenia toku rozumowania organu, czy nie zostały pominięte istotne dla sprawy dowody, zaś te, na podstawie których wydano decyzję, czy zostały prawidłowo ocenione. Dlatego brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i to tym bardziej, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie skonwalidował decyzji organ pierwszej instancji, ograniczając się do jeszcze większej lapidarności swojego rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać należy ponadto skarżącemu, że zgodnie z treścią art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej – na co słusznie organ zwrócił uwagę – wniesienie odwołania nie wstrzymuje zaskarżonej decyzji. Zatem rozpoznając sprawie ponownie, organ weźmie pod uwagę poczynione powyżej wskazania Sądu i dokona szczegółowej analizy absencji skarżącego w służbie pod kątem ewentualnej dezorganizacji służby, obciążenia pracą i demotywacji innych funkcjonariuszy, a następnie rozważy powyższe okoliczności, mając z jednej strony słuszny interes skarżącego wykazany w skardze, zaś z drugiej interes społeczny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 cytowanej już ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.