II SA/Wa 1189/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz R.K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej, jako: Bank lub BGK) z dnia [...] maja 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2024 r. w zakresie: 1. wniosku beneficjenta ([...]) wraz załącznikami o uzyskanie pomocy publicznej, złożony w sprawie o nr [...], numer środka pomocowego: [...] ([...]). Dzień udzielenia pomocy: [...].06.2022 r.; 2. wniosku beneficjenta ([...]) wraz z załącznikami o uzyskanie pomocy publicznej, złożony w sprawie o nr [...], numer środka pomocowego: [...] ([...]). Dzień udzielenia pomocy: [...].10.2022 r.; 3. wniosku beneficjenta ([...]) wraz z załącznikami o uzyskanie pomocy publicznej, złożony w sprawie o nr [...], numer środka pomocowego: [...] ([...]). Dzień udzielania pomocy: [...].12.2023 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Bank przytoczył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1198 ze zm., dalej, jako: ustawa o BGK) oraz art. 104 ust. 1 i 2, art. 105 i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo Bankowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 2357 ze zm.) i wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione gdyż stanowią jednocześnie wnioski o udzielenie gwarancji, a więc obejmują informacje objęte tajemnicą bankową. Wnioski, o które wnosi skarżący składają zainteresowane podmioty za pośrednictwem banków kredytujących, które w razie spełnienia warunków do wypłaty gwarancji kierują wezwanie do wypłaty do Banku Gospodarstwa Krajowego. Przepisy Prawa bankowego formułują katalog okoliczności, które pozwalają na ujawnienie informacji objętej tajemnicą bankową, a bank ma obowiązek się do nich stosować. W związku z tym, że nie zaistniała żadna z tych okoliczności, spełnione są przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Brak jest podstaw do ujawnienia wnioskowanych informacji. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz od Banku kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że dostęp do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, podczas gdy brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2. art. 41 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 702) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wnioskowana o udostępnienie informacja publiczna podlega ochronie na podstawie odrębnych przepisów, podczas gdy brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu. Skarżący dodatkowo wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - listy przypadków pomocy publicznej otrzymanej przez beneficjenta ([...]) z Systemu Udostępniania Danych o Pomocy Publicznej, na okoliczność wykazania, iż udzielona przez BGK gwarancja bankowa, jest pomocą publiczną w rozumienia obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że BGK jako podmiot udzielający pomocy ze środków publicznych jest adresatem obowiązków wynikających z u.d.i.p. Co więcej, nie powinno ulec wątpliwości, iż dokumenty, na podstawie których udzielono pomocy ze środków publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, albowiem świadczą one o sferze faktów, na podstawie których uprawniony podmiot podjął decyzję o wydatkowaniu środków publicznych. BGK udzielił pomocy publicznej beneficjentowi [...] na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 340) oraz na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2022 r. poz. 583). Każda z przywołanych wyżej ustaw stanowi, iż udzielona gwarancja jest pomocą publiczną, co zostało wskazane przez ustawodawcę odpowiednio w art. 15zzzd ust. 2 oraz art. 21 a ust. 2 przywołanych wyżej ustaw. Okoliczność, iż udzielone beneficjentowi gwarancje są pomocą publiczną potwierdza również fakt umieszczenia przedmiotowych gwarancji w Systemie Udostępniania Danych o Pomocy Publicznej. Już samo to powoduje, że odmowa żądanej informacji publicznej nie powinna mieć miejsca, gdyż w świetle powyższego jest ona informacją publiczną i winna być udostępniona w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p Dalej skarżący przytoczył treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i podniósł, że przywołana podstawa prawna stanowi lex specialis wobec art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i stanowi wyjątek od obowiązku zachowania tajemnicy ustanowionej na mocy odrębnych przepisów. Powyższy wyjątek dotyczy również BGK i powoływanej przez niego tajemnicy bankowej. W ocenie skarżącego, za udostępnieniem wnioskowanych informacji przemawia również ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro podmiot prywatny ubiega się o pomoc ze środków publicznych, to ipso facto daje tym samym prawo do społecznej kontroli dokumentów, na podstawie których środki publiczne zostały na jego rzecz wydatkowane. Jeżeli bowiem przedsiębiorca decyduje się na skorzystanie z pomocy publicznej, to perse godzi się na kontrolę publiczną udzielonej pomocy. Nie jest niczym nadzwyczajnym, że podmioty sektora prywatnego udzielające pomocy finansowej w postaci kredytów, pożyczek czy gwarancji prowadzą kontrolę przekazywanych i wydatkowanych środków, w tym dokumentów, na podstawie których pomoc finansowa ma zostać udzielona. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w przypadku środków publicznych należałoby stosować odmienne zasady. Zdaniem skarżącego, BGK błędnie przyjął, że żądane informacje są objęte tajemnicą bankową i jako takie nie mogą zostać udostępnione w ramach u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Bank wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Bank podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że na gruncie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego. Podlega ono ograniczeniom. Stanowi o tym wprost art. 41 ust. 1, zgodnie z którym pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów (vide: tajemnica bankowa na gruncie ustawy - Prawo bankowe), o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie. Jednocześnie w ust. 2 został określony wyjątek od zasady określonej w ust. 1, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się do informacji powszechnie dostępnych, wskazania podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacji o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy. Informacje, o których mowa w ust. 1 w zakresie wymaganym ww. ustawą są zamieszczane w publicznie dostępnym systemie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów-SUDOP. Tym samym, Bank w żaden sposób nie naruszył tego przepisu. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Banku istniały i w dalszym ciągu istnieją podstawy ku temu, aby w treści skarżonej decyzji powołać się na tajemnicę bankową. Przepisy Prawa bankowego jednoznacznie formułują katalog okoliczności, które pozwalają na ujawnienie informacji objętej tajemnicą bankową, a Bank ma obowiązek się do nich stosować (por. art. 104 i 105 Prawa bankowego w zw. z art. 14 Prawa bankowego w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o BGK). W związku z tym, że nie zaistniała żadna z tych okoliczności, w ocenie Banku spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do ujawnienia wnioskowanych informacji. W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2024 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska Banku zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżący zwrócił uwagę m. in., że Bank w przypadku udzielenia gwarancji bankowej w ramach pomocy publicznej nie dysponuje środkami prywatnymi należącymi do prywatnego podmiotu. BGK dysponuje środkami publicznymi, których nie można traktować równoważnie ze środkami prywatnymi objętymi tajemnicą bankową. Nie jest uzasadnione powoływanie się przez Bank na tajemnicę bankową przy udzielaniu pomocy publicznej. W ocenie skarżącego wykładnia przepisów dokonana przez Bank czy konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej iluzorycznym i pozbawia obywateli prawa do społecznej kontroli pomocy publicznej udzielanej przez BGK. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 18 października 2024 r. Sąd wezwał Bank do nadesłania dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Bank odmówił nadesłania ww. dokumentów, wyjaśniając, iż objęte są one tajemnicą bankową i brak jest podstaw do ich udostepnienia Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Bank Gospodarstwa Krajowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2024 r., poz. 441), Bank Gospodarstwa Krajowego, jest bankiem państwowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 2488, ze zm.). Zgodnie z art. 14a ustawy Prawo bankowe, Bank państwowy nie jest przedsiębiorstwem państwowym, państwową jednostką organizacyjną ani jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy o BGK, BGK należy do systemu instytucji rozwoju, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 1103 i 1941). System ten tworzą, zgodnie z art. 2 wymienionej ustawy 1) Polski Fundusz Rozwoju, 2) Bank Gospodarstwa Krajowego, 3) Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, 4) Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych Spółka Akcyjna, 5) Polska Agencja Inwestycji i Handlu Spółka Akcyjna, 6) Agencja Rozwoju Przemysłu Spółka Akcyjna. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 ustawy o BGK, do podstawowych celów działalności BGK, w zakresie określonym ustawą oraz odrębnymi przepisami, należy wspieranie polityki gospodarczej Rady Ministrów, rządowych programów społeczno-gospodarczych, w tym poręczeniowo-gwarancyjnych, oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego, obejmujących w szczególności projekty: 1) realizowane z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz międzynarodowych instytucji finansowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe, 2) infrastrukturalne, 3) związane z rozwojem sektora mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców; - w tym realizowane z wykorzystaniem środków publicznych, nie ma wątpliwości, że BGK jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, a zatem podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Bank Gospodarstwa Krajowego nie kwestionował z resztą, że jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie było też sporne, że żądane przez skarżące we wniosku z dnia [...] maja 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej gdyż dotyczą wydatkowania środków publicznych (żądane wnioski dotyczą udzielonej pomocy ze środków publicznych). Pogląd ten podziela również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Biorąc powyższe pod uwagę należy także wyjaśnić, że Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania przez Bank decyzji administracyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia to, że pismo z dnia [...] maja 2024 r. skierowane przez Bank do skarżącego zawiera wszystkie niezbędne składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna, w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a.: oznaczenie organu, który był władny orzekać w kwestii odmowy udzielenia informacji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony – skarżącej (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej środek zaskarżenia (pkt 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8), pouczenia o dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja pierwszej instancji) lub o skardze do sądu administracyjnego (decyzja drugiej instancji). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć więc trzeba, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia wyżej cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie Bank powołując się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p wskazał, iż zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Bank przytoczył treść określonych przepisów ustawy Prawo bankowe oraz ustawy o BGK i skonkludował, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione gdyż stanowią jednocześnie wnioski o udzielenie gwarancji, a więc obejmują informacje objęte tajemnicą bankową. Skarżący natomiast już w piśmie z dnia 17 maja 2024 r. wskazywał, iż jego zdaniem żądane informacje publiczne nie są objęte tajemnicą bankową. Skarżący powoływał się przy tym na art. 41 ust. 2 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zdaniem Sądu, Bank nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska ograniczając się do przytoczenia dyspozycji wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów i jednozdaniowego stwierdzenia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione gdyż stanowią jednocześnie wnioski o udzielenie gwarancji. Z uzasadnienia decyzji i przytoczonych przez Bank przepisów trudno wywieźć taki wniosek. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone przez organ z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., II GSK 431/21). Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r. III OSK 2858/20, wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 110/15). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto nie może ujść uwadze, że zgodnie z zarządzeniem z dnia 18 października 2024 r. Sąd wezwał Bank do nadesłania dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 8 listopada 2024 r. Bank odpowiedział, iż dyspozycje zawarte w art. 104 i 105 ustawy Prawo bankowe nie pozwalają na przekazanie Sądowi dokumentów wymienionych w wezwaniu. Tym samym, Bank uniemożliwił Sądowi rozstrzygnięcie oparte na tym, co dokumenty zawierają. Opierając się natomiast na wykładni przepisów zawartych w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu sprawa nie kwalifikowała się do merytorycznego oceny z uwagi na braki formalne uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., tym samym stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Bank weźmie pod uwagę ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia wydanego orzeczenia, którym jest związany na mocy art. 153 P.p.s.a. W szczególności Bank wyjaśni dlaczego żądane przez skarżącego we wniosku dostępowym informacje zakwalifikował jako informacje publiczne i dlaczego jako takie podlegają ograniczeniu, przy czym Bank odniesie się do stanowiska i poglądów wnioskodawcy tak aby uczynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w powołanym wyżej art. 11 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparte zostało o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.