II SA/Wa 1190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział L. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu rozformowania jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. W dniu 2 sierpnia 2002 r. L. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Obrony Narodowej, wnosząc o przesunięcie terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej o 4 miesiące i 8 dni, na dzień 8 września 2003 r. W tym dniu bowiem miał uzyskać uprawnienia do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat, a tym samym do wyższych świadczeń emerytalnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że przepis art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewiduje jedynie dziewięciomiesięczny okres wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez organ wojskowy i nie daje możliwości jego przedłużenia. Organ wyjaśnił przy tym, że trwające zmiany organizacyjne w Siłach Zbrojnych RP, połączone z przebudową struktur etatowych stanowisk służbowych, wymuszają potrzebę usytuowania w dalszej służbie wojskowej oficerów młodszych, którzy często nie posiadają minimalnej wysługi emerytalnej. Natomiast L. K., w dniu otrzymania wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez organ wojskowy, posiadał pełną wysługę emerytalną (31 lat służby wojskowej). W konkluzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nowe okoliczności, które pozwalałyby na zmianę decyzji wypowiedzeniowej. Decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] (punkt 79), wydaną dla celów ewidencyjnych, L. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2003 r. wskutek upływu skróconego - na wniosek żołnierza - okresu wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez organ wojskowy. W dniu 27 października 2006 r. L. K. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], powołując się w tym zakresie na przepis art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. L. K. swój wniosek oparł o zarzut naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez dokonanie mu wypowiedzenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy nie został wykazany brak możliwości wyznaczenia zainteresowanego na inne stanowisko służbowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, działając w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], wypowiadającej L. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do dokonania L. K. wypowiedzenia stosunku służbowego. Nastąpiło bowiem rozformowanie jednostki wojskowej, w której oficer ten pełnił zawodową służbę wojskową oraz brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Przed dokonaniem skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego, zarówno na szczeblu Dowództwa Wojsk Lądowych, jak i Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego, podjęto działania zmierzające do wyznaczenia zainteresowanego na inne stanowisko służbowe w strukturach Sił Zbrojnych, odpowiednie do jego stopnia wojskowego, kwalifikacji i doświadczenia wojskowego, jednak działania te zakończyły się niepowodzeniem. Organ wskazał, że okoliczność wystąpienia przez oficera o skrócenie okresu wypowiedzenia stosunku służbowego ograniczyła możliwości poszukiwania dla niego stanowiska służbowego, a jednocześnie mogła wskazywać na brak zainteresowania dalszym pełnieniem służby wojskowej. W dniu 16 marca 2007 r. L. K. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż mylne jest stwierdzenie organu, że nie wykazywał zainteresowania dalszym pełnieniem zawodowej służby wojskowej, gdyż okres wypowiedzenia skrócił dopiero po 6 miesiącach i tylko dlatego, że od 10 lipca 2002 r. nie dostał żadnej informacji o rezultatach poszukiwań dla niego wolnego stanowiska. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wypowiedzeniowej, dlatego też brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję L. K. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, wskazując, że nie została spełniona przesłanka braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, warunkująca dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez organ wojskowy. W ocenie skarżącego, nie podjęto żadnych działań zmierzających do wyznaczenia go na stanowisko w służbie wojskowej poza Wojskami Lądowymi. Nie zaproponowano mu również przeniesienia do rezerwy kadrowej, ani też nie poinformowano go o takiej możliwości. Ponadto wskazał, że można go było wyznaczyć na niższe stanowisko służbowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja wypowiedzeniowa Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. L. K. w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wypowiedzeniowej powołał się na naruszenie przepisów stanowiących podstawę jej wydania, wskazując przy tym, że naruszenie to wyczerpuje brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Według tego przepisu, decyzja jest dotknięta wadą nieważności, gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). W konkluzji, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji wypowiedzeniowej art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie przeformowania ośrodków szkolenia młodszych specjalistów logistyki Wojsk Lądowych, [...] Ośrodek Szkolenia Specjalistów Samochodowych w O. uległ rozformowaniu, w wyniku czego żołnierz utracił zajmowane dotychczas stanowisko służbowe. Niewątpliwie zasadnicza przesłanka z powyższego przepisu została spełniona, bowiem uległa rozformowaniu jednostka, w której skarżący ostatnio pełnił zawodową służbę wojskową. A zatem co do tej przesłanki brak jest podstaw do kwestionowania wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie jest władny kwestionować zasadności tego rodzaju zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki obronnej oraz dostosowywania struktur Sił Zbrojnych WP do współczesnych wymagań. Sąd, oceniając decyzje podjęte w trybie nadzwyczajnym, bada legalność wypowiedzenia na dzień jego dokonania, co w konsekwencji oznacza, że nawet ewentualna późniejsza restytucja stanowiska w takiej sytuacji pozostaje poza kontrolą Sądu. Skoro zatem dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało z rzeczywistego rozformowania jednostki wojskowej, w której pełnił on zawodową służbę wojskową, to była podstawa do zastosowania przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej pod warunkiem, że druga przesłanka z tego przepisu została spełniona, a mianowicie brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, odpowiadające parametrom dotychczas zajmowanego. W aktach personalnych żołnierza znajduje się dokument potwierdzający fakt braku możliwości zaproponowania skarżącemu innego stanowiska służbowego. Należy przy tym zaakcentować, że nie mogło być brane pod uwagę każde stanowisko służbowe w wojsku, ale odpowiadające kwalifikacjom skarżącego oraz parametrom dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska. Tak więc L. K., będąc podpułkownikiem, nie mógł liczyć na propozycję objęcia jakiegokolwiek wolnego stanowiska. Powoływanie się przez skarżącego na istniejące wolne stanowisko przypisane randze kapitana, które - jego zdaniem - organ winien mu zaproponować, w świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia. Propozycja przyjęcia niższego stanowiska służbowego mogłaby się bowiem pojawić jedynie w przypadku likwidacji stanowiska (art. 78 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), nie zaś w sytuacji rozformowania jednostki wojskowej, w wyniku której oficer utracił dotychczas zajmowane stanowisko służbowe. Z kolei, ujmując tę kwestię z drugiej strony, warto podkreślić, że przydatność do dalszej służby wojskowej leży w gestii uznania organu wojskowego i dlatego organy wojskowe uprawnione są do swobodnej obsady kadrowej jednostek w takim zakresie, jaki wynika z rzeczywistych potrzeb Sił Zbrojnych. W ocenie Sądu, organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sposób należyty wykazał, że istotnie brak było możliwości wyznaczenia L. K. na inne stanowisko służbowe. Poszukiwano możliwości wykorzystania skarżącego na innych stanowiskach w różnych rodzajach wojsk Sił Zbrojnych, jednakże poszukiwania te nie przyniosły dla skarżącego oczekiwanych rezultatów. Wobec braku dowodów przeciwnych, świadczących o istnieniu możliwości usytuowania oficera na adekwatnym stanowisku w celu dalszego pełnienia służby, nie ma podstaw do ich kwestionowania. Reasumując, jeśli w sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, to brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że decyzja wypowiedzeniowa rażąco narusza prawo. Decyzja ta, jak prawidłowo wskazał Minister Obrony Narodowej, nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Z tych względów, Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.