II SA/Wa 1190/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] (zwany dalej: "Zarządem Dzielnicy") z [...] lutego 2019r. Nr [...] w sprawie wniosku Skarżącego – J. M. o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...], w której odmówiono zakwalifikowania i umieszczenia Skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...]. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano § 6 ust. 1 pkt 2 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 16 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016r., poz. 420 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 i § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm., zwana dalej: "Uchwałą z 2009r."). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Skarżący od [...] października 2017r. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych Ośrodek Charytatywny "[...]" przy ul. [...] w [...] i jest objęty indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności realizowanym we współpracy z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] oraz Ośrodka Charytatywnego "[...]" [...]. Skarżący do [...] kwietnia 2018r. zameldowany był w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Wyrokiem z [...] stycznia 2017r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...], w sprawie z powództwa [...], nakazał Skarżącemu opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz wydanie tego lokalu [...], orzekając jednocześnie o braku uprawnienia Skarżącego do otrzymania oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Skarżący opuścił ww. lokal dobrowolnie w maju 2017r. Zarząd Dzielnicy wskazał, że z pisma ZGN w Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2017r. wynika, że ww. lokal został zdewastowany, a Skarżący wykraczał przeciwko porządkowi domowemu, a jego zachowanie powodowało uciążliwości korzystania z innych lokali przez pozostałych mieszkańców. Skarżący dobrowolnie zdał lokal [...] kwietnia 2018r. Wierzyciel, na podstawie umowy z [...] grudnia 2018r. zawartej pomiędzy Skarżącym a Miastem [...], wyraził zgodę na umorzenie zobowiązania z tytułu opłat za korzystanie z ww. lokalu mieszkalnego - 67.056,09 zł. Wprawdzie Skarżący wyjaśnił, że ww. zadłużenie na koncie lokalu spowodowane było trudną sytuacją życiową - jego żona była ciężko chora i wymagała stałej opieki, co doprowadziło do rezygnacji przez Skarżącego z pracy - Zarząd Dzielnicy zwrócił uwagę, że dokumenty w aktach sprawy nie potwierdzają tego. Żona Skarżącego zmarła [...] września 2008r., a ZGN w Dzielnicy [...] [...] grudnia 2008r. potwierdził brak zaległości czynszowych na koncie lokalu. Zarząd Dzielnicy podał, że Skarżący wniosek o uzyskanie pomocy mieszkaniowej motywuje brakiem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Do ubiegania się o uzyskanie lokalu z zasobów [...] skłoniły go niskie dochody, podeszły wiek i obecne warunki zamieszkiwania w ośrodku stwarzające uciążliwości. Skarżący utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego i pracy na umowę zlecenie - 635,89 zł miesięcznie. Zarząd Dzielnicy mając na względzie dotychczasowy sposób korzystania przez Skarżącego z lokalu, a w szczególności niewywiązywanie się z warunków wnoszenia opłat czynszowych, na podstawie § 24 ust. 1 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 Uchwały z 2009 r., odmówił zakwalifikowania i umieszczenia Skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...]. Wskazał też, że Komisja Mieszkaniowa [...] lutego 2019r. negatywnie zaopiniowała wniosek Skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...]. 2. Skarżący w skardze z 1 kwietnia 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, z uwagi na naruszenie art. 7 Konstytucji RP i przepisy Uchwały z 2009r. Skarżący potwierdził, że został eksmitowany z lokalu z uwagi na jego zadłużenie. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że wykraczał przeciwko porządkowi domowemu, a jego zachowanie powodowało trudności w korzystaniu z innych lokali. Skarżący stwierdził, że nie zdewastował lokalu, który zajmował z żoną. Na potwierdzenie załączył pozew o eksmisję i aktualne oświadczenia sąsiadów oraz wskazał, że w lokalu nigdy nie doszło do interwencji Policji, jak również nie było skarg sąsiadów na zakłócanie korzystania z najmowanych przez nich lokali. Zadłużenie lokalu, stanowiące podstawę eksmisji, spowodowane było jego trudną sytuacją życiową. Jego żona z powodu choroby musiała zrezygnować z pracy i otrzymywała rentę w wysokości 560 zł. Natomiast Skarżący stracił pracę w Państwowych Zakładach, w związku z czym jego zatrudnienie stało się mniej stabilne. Pracował w zawodzie sezonowo na umowy zlecenie, więc dochody znacznie się zmniejszyły. Skarżący całkowicie zrezygnował z pracy, gdy stan zdrowia żony znacznie się pogorszył. Wówczas otrzymywali wyłącznie dodatek opiekuńczy - 150 zł i doraźną pomoc z OPS (opłacanie faktur za leki). W związku z tym nie było go stać na opłacenie czynszu. Skarżący podał, że ma 69 lat, jest schorowany, a warunki mieszkaniowe w ośrodku są trudne. Jego czas pobytu w ośrodku kończy się w listopadzie 2019r. Otrzymuje emeryturę w wysokości 390 zł i nie stać go na najem lokalu na warunkach rynkowych. Nie ma rodziny, która mogłaby zapewnić mu wsparcie finansowe. 3. Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że okoliczności, które miały doprowadzić do powstania zadłużenia w ww. lokalu nie są zgodne ze stanem faktycznym. Jakkolwiek Skarżący podnosi, że zadłużenie powstało w czasie sprawowania opieki nad chorą żoną, zmarła ona [...] września 2008r. Według stanu na 8 grudnia 2008r. na koncie czynszowym ww. lokalu nie występowały zaległości Powyższe oznacza, że niewywiązywanie się przez Skarżącego z obowiązków najemcy nie wynikało z trudnej sytuacji materialnej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Zarząd Dzielnicy za niezgodne ze stanem faktycznym uznał też twierdzenie Skarżącego, że ww. lokal nie został przez Niego zdewastowany. Z protokołu przejęcia ww. lokalu, z [...] kwietnia 2018r. przez ZGN w Dzielnicy [...] wynika, że lokal został zdewastowany i zaśmiecony. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione mogły być uznane za zasadne. 2. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm., zwana dalej: "P.u.s.a."), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 P.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sad podkreśla także, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008r. sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna na www.nsa.gov.pl), wskazał, że uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). NSA w ww. uchwale stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm.; zwana dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019r., poz. 1182 ze zm.) określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. 3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, stwierdza, że podstawę prawną ww., zaskarżonej uchwały indywidualnej Zarządu Dzielnicy stanowiła Uchwała z 2009r., która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe, które dawały podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wobec ww. uchwały indywidualnej nie miały zastosowania przepisy k.p.a., co powoduje, że zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami k.p.a. Sąd administracyjny bada jednak czy ww. uchwała została wydana zgodnie z przepisami prawa, które stanowiły podstawę do jej wydania, co wynika z art. 1 § 2 P.u.s.a., mając przy tym na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a., biorąc pod uwagę naruszenia przepisów prawa, których nie powołano w skardze. Kontrola sądowoadministracyjna uchwał indywidualnych dokonywana jest przez Sąd administracyjny na mocy art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Sąd administracyjny nie orzeka zatem, tak jak organ, co do istoty sprawy. Sąd nie orzeka więc, czy Skarżącego należy umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...], ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, o których mowa w ww. przepisach Uchwały z 2009r. 4. Sąd wskazuje, że Zarząd Dzielnicy, wydając w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę, powołał się m.in. na § 24 ust. 1 i § 22 ust. 2 pkt 1 Uchwały z 2009r. Zgodnie bowiem z § 4 Uchwały z 2009r. lokale mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z ww. przepisu wynika, że oba kryteria wymienione w ww. § 4 Uchwały z 2009r. powinny być spełnione łącznie. Sąd wskazuje, że Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale ustalił, że Skarżący utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego i pracy na umowę zlecenie – w wysokości 635,89 zł miesięcznie. Tym samym organ nie kwestionował, że Skarżący wypełnia § 4 pkt 2 Uchwały z 2009r. Dodatkowo Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale ustalił, że Skarżący od [...] października 2017r. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych Ośrodek Charytatywny "[...]" przy ul. [...] w [...] i jest objęty indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności realizowanym we współpracy z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] oraz Ośrodka Charytatywnego "[...]" [...]. Tym samym w zaskarżonej uchwale nie zanegowano, że Skarżący jest osobą bezdomną w rozumieniu § 1 pkt 30 Uchwały z 2009r. i wypełnia warunek z § 4 pkt 1 ww. Uchwały z 2009r. Warto też wskazać, że w zaskarżonej uchwale w ogóle nie rozważono możliwości zastosowania w sprawie § 7 ust. 1 pkt 4 Uchwały z 2009r. Przepis ten stanowi, że "W przypadkach określonych w § 4 i § 5, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu przysługuje osobom, które są bezdomne i zostały objęte prowadzonym we współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej programem wychodzenia z bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, o której mowa w § 1 pkt 30". Nie jest to prawidłowe, tym bardziej, że w aktach sprawy nie ma informacji, które wskazywałyby, że Skarżący nie rokuje pozytywnie. Sąd wyjaśnia ponadto, że stosownie do § 12 Uchwały z 2009r. umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Z § 14 ust. 1 pkt 5 Uchwały z 2009r. wynika natomiast, że w przypadkach określonych w § 12 i 13, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które są bezdomne i zostały objęte prowadzonym we współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej programem wychodzenia z bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, o której mowa w § 1 pkt 30. Dodatkowo wskazać należy, że z akt wynika, że Komisja mieszkaniowa w pierwotnej opinii z [...] kwietnia 2018r. wyraźnie wskazała, że Skarżący po otrzymaniu wyroku eksmisyjnego (maj 2017r.) wyprowadził się z lokalu. Początkowo pomieszkiwał na klatkach schodowych i ogródkach działkowych, jednak od września 2017r. zgłosił się do [...] przy ul. [...] i tam przebywa do chwili obecnej (k. 36 akt administracyjnych). Stwierdzić też należy, że z protokołu przesłuchania Skarżącego z [...] kwietnia 2018r. wynika, że o przydział lokalu socjalnego Skarżący wystąpił również w 2017r., po tym jak otrzymał wyrok eksmisyjny (k. 28 akt administracyjnych). Również Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreśla, że Skarżący od [...] października 2017r. przebywa w schronisku dla Bezdomnych Ośrodek charytatywny "[...]" przy ul. [...]. Skarżący w swoim zeznaniu z [...] kwietnia 2018r., jak również w toku postpowania przed WSA w Warszawie podkreślał, że lokal opuścił w 2017r. Skarżący wskazywał przed Sądem, że lokal zostawił zamknięty w stanie dobrym. Tym samym Zarząd Dzielnicy powinien zastanowić się czy zniszczenia ww. lokalu nie miały miejsca podczas nieobecności Skarżącego w ww. lokalu, szczególnie, że protokół przejęcia lokalu mieszkalnego sporządzono dopiero [...] kwietnia 2018r. (k. 31-32 akt administracyjnych). Organ natomiast, podobnie jak Skarżący, o wydaniu wyroku eksmisyjnego wiedział już w pierwszym kwartale 2017r. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem pismo ZGN skierowane do Wydziału Zasobów Lokalowych z [...] lutego 2017r. o przesłaniu m.in. prawomocnego wyroku eksmisyjnego (k. 161-163 akt administracyjnych) Organ, mimo to nie podjął żadnych starań przez ponad rok, żeby zainteresować się formalnym zwrotem przez Skarżącego ww. lokalu mieszkalnego, ani jak i przez kogo lokal ten jest użytkowany. Z ustaleń organu wynikało natomiast, że Skarżący wyprowadził się z ww. lokalu po otrzymaniu wyroku eksmisyjnego, choć formalnie go nie zdał. Tym samym organ powinien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziąć pod rozwagę również ww. okoliczności i zastanowić się czy rzeczywiście można obarczać Skarżącego za zniszczenie ww. lokalu, z którego Skarżącego formalnie wyeksmitowano w lutym 2017r., a protokół przejęcia lokalu sporządzono po upływie roku od ww. prawomocnego wyroku. Konieczne jest też ustalenie czy przed datą [...] października 2017r. Skarżący nie przebywał w ośrodkach dla bezdomnych, szczególnie, że Skarżący przesłuchany [...] kwietnia 2018r. wskazał, że przebywał tam od września 2017r. (k. 28 akt administracyjnych). W zaskarżonej uchwale zabrakło też odniesienia się przez Zarząd Dzielnicy do wieku i stanu zdrowia Skarżącego, z uwzględnieniem przedłożonych przez Skarżącego dowodów. Zarząd Dzielnicy nie poczynił też żadnych ustaleń w zakresie wywiązywania się przez Skarżącego z ww. programu wychodzenia z bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, o której mowa w § 1 pkt 30, co mogłoby być istotne z punktu widzenia § 22 ust 2 pkt lit. a) Uchwały z 2009r. Przedwczesne było więc podjęcie przez Zarządu Dzielnicy zaskarżonej uchwały, a wyżej wskazane uchybienie były na tyle istotne, że zaskarżoną uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zarząd Dzielnicy ponownie rozpatrując sprawę, podda ponadto wnikliwej analizie okoliczności i dowodowy przedkładane przez Skarżącego w zakresie stanu zdrowia, jak też uwzględni wiek osoby ubiegającej się o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu. Powinien też wypowiedzieć się dlaczego nie zastosował w sprawie § 7 ust. 1 pkt 4 Uchwały z 2009r., wobec Skarżącego, jak również dlaczego wszelkie wątpliwości dotyczące zniszczonego lokalu rozpatrzył na niekorzyść Skarżącego, gdy organ przez ponad rok nie interesował się lokalem, z którego wyeksmitowano Skarżącego, a jednocześnie nie przedłożył dowodów ani nie uprawdopodobnił, że Skarżący mieszkał w ww. lokalu po wyeksmitowaniu. Organ powinien też dać wyraz swojemu stanowisku w treści uchwały, ustosunkowując się do poszczególnych argumentów Skarżącego, a przede wszystkim okolicznościom podniesionym w skardze, że Skarżący nie zakłócał porządku publicznego w ww. lokalu, choć go zadłużył oraz, że sąsiedzi nie zgłaszali w tym zakresie skarg i nie były podejmowane przeciwko Skarżącemu interwencje policyjne. W zależności od wyniku analizy ww. ustaleń, ponownie rozważy sprawę zainicjowaną ww. wnioskiem Skarżącego, mając przy tym ponadto na względzie § 7 ust. 1 pkt 4 Uchwały z 2009r. Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, że Zarząd Dzielnicy, stosownie do § 22 ust. 2 Uchwały z 2009r., ma obowiązek dokonać wnikliwej analizy dotychczasowego sposób korzystania przez Skarżącego z lokalu, a w szczególności przestrzegania przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywania się z obowiązków najemcy. Sąd nie kwestionuje też ocen wyrażonych w zaskarżonej uchwale w zakresie zaległości czynszowych, na umorzenie których zgodę wyraził wierzyciel i okoliczności ich powstania, gdyż wynika to z akt administracyjnych sprawy (k. 50, k. 157-162 akt administracyjnych). Zarząd Dzielnicy nie może jednak pomijać milczeniem okoliczności wynikającej z § 7 ust. 1 pkt 4 Uchwały z 2009r., jak również powinien wziąć pod rozwagę, jak Skarżący obecnie realizuje program wychodzenia z bezdomności, jaki jest stan zdrowia Skarżącego i czy może korzystać ze wsparcia rodziny przy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. 5. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.