II SA/Wa 1199/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2019 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję P. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od P. S. A. z siedzibą w W. na rzecz E. C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. C. decyzją z [...] maja 2019 r. (nr [...]) P.S.A. z siedzibą w [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) odmówiło skarżącej udostępnienia treści umowy zawartej między Spółką a Starostwem Powiatowym w [...], dotyczącej użytkowania drogi przebiegającej przez wieś [...], zgodnie z jej wnioskiem z 26 marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Spółka podała, że żądana informacja publiczna zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 4190), ponieważ informacje w niej zawarte "z uwagi na rodzaj kontrahenta i przedmiot, którego ona dotyczy, mają dla P. S.A. wartość gospodarczą, którą jako tajemnicę przedsiębiorstwa chroni". Spółka dodała, że podjęła formalne działania w celu zachowania tej umowy w tajemnicy, o czym świadczy pkt 2 Regulaminu Zasad Ochrony Informacji, który stanowi, że szczególnej ochronie ze względu na poufność informacji podlegają dane wrażliwe w szczególności wymienione w "Wykazie rodzajów informacji wrażliwych występujących w zakresie działania P. S.A. podlegających szczególnej ochronie", w tym m. in. dokumenty dotyczące negocjacji z urzędami oraz to, że umowa jest chroniona przed dostępem osób trzecich, a dostęp do niej posiada ograniczone grono jej pracowników. E.C. w skardze na decyzję P. S.A. z [...] maja 2019 r. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że jej uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. w tym m. in. należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Spółka ograniczyła się bowiem do stwierdzenia, że umowa ma dla niej wartość gospodarczą i że jest odpowiednio chroniona przed dostępem osób nieuprawnionych. Skarżąca podniosła, że zasadą jest jawność udostępnienia informacji publicznej, a ograniczenie dostępu do informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy podmiot obowiązany do jej udostępnienia (przedsiębiorca) wykaże, że podjął działania w celu zachowania poufności informacji (przesłanka formalna) i że sporne informacje dotyczą ze swojej istoty kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (przesłanka materialna). W przekonaniu skarżącej, Spółka nie udowodniła spełnienia tych przesłanek i w ten sposób dopuściła się naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. E.C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. P.S.A. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Spółka P. S.A. mogła odmówić udostępnienia treści umowy, którą zawarła ze Starostwem Powiatowym w [...], dotyczącej użytkowania drogi powiatowej przebiegającej przez wieś [...], zgodnie z wnioskiem skarżącej z 26 marca 2019 r. P. S.A. w zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stwierdziła, że umowa posiada dla niej wartość gospodarczą i stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy definiuje się przez odwołanie do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w którym używa się pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W świetle tego przepisu, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji, przy czym musi być to oceniane każdorazowo w warunkach danej sprawy. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełniania w sprawie przesłanek materialnych i formalnych tej odmowy (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 487/18 i z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 936/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 545/19; wszystkie dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Przedsiębiorca w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 32/18, LEX nr 2511166). W związku z tym należy zauważyć, że ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej definiuje tajemnicę przedsiębiorstwa przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wynika stąd, zdaniem Sądu, istotna wskazówka interpretacyjna tego określenia, w szczególności elementu wartości gospodarczej informacji. Nie sposób przyjąć, że ochronie podlega każda informacja stanowiąca dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w znaczeniu obiektywnym, ekonomicznym. W ten bowiem sposób, przy zachowaniu pozostałych wymagań określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przedsiębiorca mógłby być zwolniony od ujawniania treści jakiejkolwiek umowy mającej dla niego znaczenie ekonomiczne. To z kolei stanowiłoby zbyt daleko idące ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu wartość gospodarczą informacji na użytek jej ochrony przed nieujawnieniem jako tajemnicy przedsiębiorstwa można przypisać informacji, której ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na jakikolwiek uszczerbek ekonomiczny, wskutek wykorzystania przez rynkowych konkurentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie skarżącej, że P. S.A. nie wykazała dostatecznie, że umowa stanowi dla niej tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka w zaskarżonej decyzji ograniczyła się do stwierdzenia, że informacje zawarte w umowie "z uwagi na rodzaj kontrahenta i przedmiot, którego ona dotyczy, mają dla P. S.A. wartość gospodarczą, którą jako tajemnicę przedsiębiorstwa chroni". To stwierdzenie nie jest, zdaniem Sądu, wystarczające. Nie wiadomo bowiem jakiego rodzaju informacje zawarte w umowie o użytkowanie drogi powiatowej mają dla Spółki znaczenie (wartość) gospodarczą, w czym wyraża się wartość gospodarcza tych informacji i jakie skutki gospodarcze wywołałoby jej ujawnienie. Trzeba dodać, że P. S.A. nie wykazała także dostatecznie, że podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności tej umowy. Za takie wykazanie nie może być bowiem potraktowane, w ocenie Sądu, stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem wniosku skarżącej są dokumenty dotyczące negocjacji z urzędami, które zostały wymienione w "Wykazie rodzajów informacji wrażliwych występujących w zakresie działania P.S.A. podlegających szczególnej ochronie". Przyjmuje się zgodnie, że podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnego działania w celu zachowania w poufności informacji, musi być oceniane każdorazowo w warunkach danej sprawy. Ze względów wyżej przedstawionych nie wystarczy jedynie samo formalne objęcie danych informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy czy poufności (np. w drodze uchwały). W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie znajduje się żaden dokument wskazujący, że takie działania - formalne i faktyczne zostały podjęte względem spornej umowy. Ograniczenie się do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że "te dokumenty i materiały są odpowiednio chronione, nadzorowane i archiwizowane" nie jest wystarczające. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).