II SA/Wa 1205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Adam Lipiński Janusz Walawski (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Wojewódzki Policji we W., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w D. w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2.05 kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego [...] K. L. ekspertowi Stanowiska Samodzielnego Inspektorat Komendanta. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w D. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zajmowane przez ww. stanowisko eksperta Stanowiska Samodzielnego - Inspektorat Komendanta nie uprawnia do przyznania mnożnika kwoty bazowej w wysokości wyższej niż 1,95. W sprawie ustalenia mnożnika kwoty bazowej policjantom pełniącym służbę na stanowiskach samodzielnych decydujące znaczenie ma brzmienie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w myśl którego policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Wykaz stanowisk służbowych, uprawnionych do dodatku funkcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Z przepisów o uposażeniu wynika, że jedynie stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego mogą być traktowane w rozumieniu § 1 ust. 1a pkt 1-3 powołanego rozporządzenia, jako stanowiska samodzielne. Wskazuje na to również § 8 ust. 2 pkt 3 przedmiotowego rozporządzenia, tj. III kategoria dodatku funkcyjnego dla policjantów na stanowiskach samodzielnych. Funkcjonariusz zajmujący stanowisko eksperta usytuowany jest w 9 grupie zaszeregowania stąd też, stosownie do § 1 ust. 1a pkt 4 powołanego rozporządzenia, przysługuje mu stawka uposażenia zasadniczego wyrażona w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. L., w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w D. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek tego rozstrzygnięcia naruszony został nie tylko art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, ale również art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, a przede wszystkim § 1 ust. 1a przedmiotowego rozporządzenia. Nazwa stanowiska nie ma nic wspólnego z zajmowanym etatem. Nazwa bowiem stanowiska wynika ze struktury organizacyjnej jednostki, czy komórki Policji. Są to dwie różne kwestie, regulowane odrębnymi przepisami. Przyjęcie natomiast odmiennej interpretacji przywołanych przepisów stanowiłoby przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. We wniesionej skardze zarzucił on organowi, iż naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 8 przedmiotowego rozporządzenia oraz art. 34 Kpa. Skarżący, podnosząc te zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 Kpa), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych, jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Jednym z kluczowych elementów mających wpływ na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw (art. 107 § 3 Kpa). Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi kontroli legalności decyzji. Strona skarżąca ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strona pozbawiona jest możliwości obrony swoich praw - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie decyzji spełniające warunki określone w art. 107 § 3 Kpa, ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron (uczestników) postępowania do rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Motywy decyzji winny znaleźć potwierdzenie w jej uzasadnieniu i zostać tak przedstawione, aby nie budziły żadnych wątpliwości i były zrozumiałe i możliwe do zaakceptowania dla strony skarżącej. Należy podkreślić, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, Lex nr 51249: "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa"). Ocena, czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, następuje w toku wykładni przepisu prawa, będącym jednym ze stadiów procesu stosowania prawa. Odzwierciedla je uzasadnienie decyzji administracyjnej. Jego rolą, wynikającą z brzmienia art. 107 § 3 Kpa, jest wyjaśnienie toku myślenia. W rozpoznawanej sprawie, organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wykazały, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a przedmiotowego rozporządzenia, na podstawie których doszło do wydania rozkazu personalnego, którego nieważność stwierdzono. Organy odwołują się do innych przepisów bez wykazania, iż zachodzi pomiędzy nimi relacja, która uzasadnia stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Organy rozpoznając ponownie sprawę (o ile będą chciały utrzymać swoje stanowisko), powinny w sposób bezsporny wykazać, iż faktycznie przy wydaniu rozkazu o przyznaniu skarżącemu spornego mnożnika kwoty bazowej doszło do rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.