II SA/Wa 1205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 10 ust. 4 zdanie drugie oraz § 18 pkt. 8 i 9 załącznika nr 4 do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu jednostek pomocniczych 1. stwierdza nieważność § 10 ust. 4 zdanie drugie oraz § 18 pkt. 8 i 9 załącznika nr 4 do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę w wysokości 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 23 maja 2024 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 10 ust. 4 zd. 2 oraz § 18 pkt. 8-9 załącznika nr 4 uchwały Rady Gminy [...] (dalej: Rada) nr [...] z [...] marca 2024 r. w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2024 r., poz. 4196; dalej: Uchwała). W załączniku nr 4 do Uchwały (statut sołectwa [...]) w § 10 ust. 4 zd. 2 Rada uchwaliła, że osoba prowadząca zebranie ma prawo do sprawdzenia na podstawie dowodu osobistego tożsamości osoby uprawnionej do głosowania, natomiast w § 18, że do obowiązków sołtysa sołectwa [...] należy uczestniczenie w sesjach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu (pkt 8) oraz zabieranie głosu na sesjach rady gminy w sprawach dotyczących sołectwa (na zasadach określonych w statucie gminy; pkt 9). W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie § 10 ust. 4 zd. 2 oraz § 18 pkt 8 i 9 załącznika nr 4, o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając Radzie naruszenie art. 5, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 37a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu części skargi dotyczącej § 10 ust. 4 zd. 2 załącznika nr 4 do Uchwały Wojewoda objaśnił, że żaden przepis nie daje podstaw do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących nadania uprawnień osobie prowadzącej zebranie wiejskie w zakresie weryfikowania tożsamości osoby uprawnionej do głosowania. Prawo do legitymowania osób w celu ustalenia tożsamości wynika wyłącznie z przepisów ustawowych regulujących działalność właściwych organów. Żadne przepisy prawa nie przewidują ponadto obowiązku w zakresie posiadania przy sobie dokumentu tożsamości w ogóle. Brak jest zatem podstawy prawnej rangi ustawowej do nadawania uprawnień w zakresie legitymowania z dowodu osobistego osób uprawnionych do głosowania przez osoby prowadzące zebranie wiejskie. Następnie w uzasadnieniu części skargi dotyczącej § 18 pkt 8-9 załącznika nr 4 do Uchwały Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 14 ust. 2 Statutu Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r., poz. 8935 ze zm.; dalej: Statut), w sesji mogą również brać udział sołtysi z głosem doradczym. W świetle regulacji zawartych w Statucie sołtys nie ma obowiązku ani uczestniczyć w sesjach rady gminy, ani zabierać głosu podczas jej sesji; ma natomiast takie uprawnienia. Rada gminy nie może narzucać sołtysowi nieprzewidzianego ustawą obowiązku udziału w sesji rady gminy, gdyż uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie może modyfikować regulacji zawartej w ustawie. Dalej Wojewoda wywiódł, że obowiązek udziału w sesjach rady gminy i zabierania głosu na sesjach rady gminy w sprawach dotyczących sołectwa został skierowany wyłącznie do jednego sołtysa gminy [...] - sołectwa [...], co należy uznać za niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazującą, by sposób zróżnicowania poszczególnych osób pozostawał w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. W odpowiedzi na skargę z 26 czerwca 2024 r. Rada oznajmiła, że uznała ją za zasadną, objaśniając, że na etapie przygotowywania i przesyłania do Wojewody w treści załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały przez niedopatrzenie pominięto uchwalone zmiany. Tym samym w wyniku pomyłki w sposób niezamierzony przekazano Wojewodzie treść załącznika nr 4, który w istocie nie odpowiadał jego treści przyjętej w czasie sesji. W ocenie Rady ów incydent miał swe źródło w tym, iż redakcja Dziennika Urzędowego Województwa [...] po otrzymaniu przedmiotowej uchwały celem jej publikacji przekazała Gminie [...] odmowę publikacji ze względu na konieczność usunięcia pustych stron, oraz usunięcia uzasadnienia, które nie podlega publikacji, ponieważ nie jest integralną częścią uchwały. Podczas usuwania wskazanych uchybień technicznych i redakcyjnych pracownicy urzędu gminy zauważyli pominiętą zmianę w § 10 ust. 4 zd. 2 oraz § 18 pkt. 8 i 9 załącznika nr 4 do uchwały. Treść uchwały została skorygowana zgodnie z przyjętą podczas sesji uchwałą, którą ponownie przesłano do publikacji 3 kwietnia 2024 r. i opublikowano (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 2024 z 11 kwietnia 2024 r.). Przez niedopatrzenie nie przesłano jednak skorygowanej wersji ponownie do Wydziału Nadzoru Prawnego Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy artykuł nie precyzuje przesłanek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego organu gminy; należy je zatem systemowo wywieść z przepisów u.s.g. dotyczących nadzoru nad działalnością gminną zawartych w rozdziale 10 u.s.g. Stosownie do treści art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. 1), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się ich nieważności, ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa (ust. 4). A contrario, istotne naruszenie prawa determinuje nieważność danego aktu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia istotnych naruszeń prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano ich katalog, do którego włącza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 4/1997, s. 31). Wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość procedury podjęcia Uchwały, należy natomiast podzielić pogląd Wojewody co do nieważność zaskarżonych przepisów jako istotnie naruszających prawo. Zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w graniach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie do ustalania treści statutu jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, przewidziano w art. 35 u.s.g., stosownie do którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (ust. 3 pkt 4). Kwestionowany § 10 ust. 4 zd. 2 załącznika nr 4 do Uchwały przewiduje kompetencję osoby prowadzącej zebranie wiejskie do sprawdzenia na podstawie dowodu osobistego tożsamości osoby uprawnionej do głosowania. Tymczasem, jak zasadnie podniósł Wojewoda, żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje ani uprawnienia do legitymowania uczestników zebrania wiejskiego przez prowadzącego takie zebranie, ani tym bardziej delegacji do ustalania w statucie sołectwa szczegółowego sposobu ustalania tożsamości uczestników zebrania. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02), akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw, a upoważnienie ustawowe musi w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym powinny być to materie tożsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upoważnienia do ustanowienia danego aktu. Każde upoważnienie ustawowe powinno dotyczyć ściśle określonej, jednorodnej sfery życia społecznego. Zaskarżony § 18 pkt 8-9 załącznika nr 4 do Uchwały nakłada na sołtysa obowiązek uczestniczenia w sesjach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu oraz zabierania głosu na sesjach rady gminy w sprawach dotyczących sołectwa (na zasadach określonych w statucie rady gminy). Wskazany przepis w sposób istotny narusza art. 37a zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Z przytoczonego przepisu wynika uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia sołtysa w posiedzeniach rady gminy (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1454/20, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 163/19, oraz z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 166/19). Tym samym, a fortiore, rada gminy nie może zobowiązywać sołtysa do określonego zachowania, skoro nie uczynił tego ustawodawca. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji. Na wniosek Wojewody i wobec braku sprzeciwu Rady sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.