II SA/Wa 1207/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na rzecz R.W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R.W. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (dalej: "Dyrektor Generalny SW", "organ nadzoru") z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej: "Dyrektor Okręgowy SW", "organ" z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego (dalej: "Dyrektor ZK") w I. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] Dyrektor ZK w I. zobowiązał R.W. do zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w zwaloryzowanej kwocie 57.557,00 zł w terminie do dnia 9 czerwca 2020 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił drogą elektroniczną (ePUAP) do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZK w I. z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor Okręgowy SW w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZK z dnia [...] maja 2020 r. znak [...]. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi Skarżącego zarówno za pośrednictwem poczty tradycyjnej, jak i elektronicznej. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Skarżący (reprezentowany przez ww. pełnomocnika) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Okręgowego SW w rozpoznaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZK z dnia [...] maja 2020 r., wskazując, że jego pełnomocnikowi dotychczas nie doręczono decyzji w tym zakresie, stosownie do treści art. 39¹ pkt 2 k.p.a. Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Skarżący, za pośrednictwem ePUAP, złożył odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZK z dnia [...] maja 2020 r., jako wydanej bez podstawy prawnej. Wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 163/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Okręgowego SW do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. w terminie 7 dni (punkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2). Następnie, po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie wyroku, ww. orzeczenie zostało uzupełnione (postanowieniem ww. Sądu z dnia 11 października 2022 r.) o orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (punkt 3). W uzasadnieniu ww. wyroku m.in. uznano, iż nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji. W związku z tym Dyrektor Okręgowy SW, w wykonaniu - nieprawomocnego - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w dniu 14 października 2022 r. przesłał drogą elektroniczną własną decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] pełnomocnikowi Skarżącego, pouczając go o prawie wniesienia odwołania do Dyrektora Generalnego SW. Odwołanie od ponownie doręczonej decyzji nie wpłynęło. Pismem z dnia [...] października 2022 r. Skarżący złożył do Centralnego Zarządu Służby Więziennej ponaglenie na niezałatwienie przez Dyrektora Generalnego SW odwołania wniesionego [...] lipca 2022 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. Natomiast pismem z dnia [...] października 2022 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Generalnego SW w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] lipca 2022 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], domagając się: 1) zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu ww. skargi Skarżący podniósł, że do dnia jej złożenia Dyrektor Generalny SW nie załatwił odwołania z dnia [...] lipca 2022 r., zatem pozostaje w uporczywej bezczynności. Pismem z dnia [...] października 2022 r. Skarżący zaskarżył punkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 163/22, "wobec nieumorzenia postępowania sądowego w zakresie bezczynności, podczas gdy organ (dzień po wniesieniu skargi) usunął stan bezczynności poprzez doręczenie decyzji w formie epuap". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2851/22, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu NSA dokonał analizy przepisów rozdziału 18 i rozdziału 20 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.), dalej: "ustawa o SW". Wskazał, że treść art. 220 w związku z art. 217 ust. 2, art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o SW oznacza, iż sprawy przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184 ust. 1 ustawy o SW), a także zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 220 ustawy o SW nie ma zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 ustawy o SW przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172 i art. 175 ustawy o SW), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1 ustawy o SW), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6 ustawy o SW), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1 ustawy o SW) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190 ustawy o SW). Wzmiankowany art. 220 ustawy o SW wprost wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań. Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. NSA ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, polegająca na wniesieniu żądania o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji. Fakt, iż Dyrektor ZK, pismem z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] (dz. nr [...]), zobowiązał Skarżącego do zwrotu przyznanej pomocy finansowej (na uzyskanie lokalu mieszkalnego), nie oznacza, że była to decyzja administracyjna. Skoro brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która nie została wydana. Tym samym wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. o stwierdzenie nieważności "decyzji" Dyrektora ZK z dnia [...] maja 2020 r. nie mógł wywołać takiego skutku, tj. nie mogło zostać wszczęte postępowanie w trybie nadzwyczajnym w celu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, której nie było, a prawo nie przewiduje w tym zakresie drogi administracyjnej. NSA podkreślił, iż nie sposób złożyć skutecznie skargi na bezczynność organu w sprawie, która nie kończy się decyzją (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W konsekwencji skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podlegała odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. NSA zauważył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie mógł nakazać Dyrektorowi Okręgowemu SW rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r., ponieważ do tego wniosku organ ustosunkował się w decyzji z dnia [...] lutego 2022 r., czyli na długo przed wniesieniem skargi na bezczynność z dnia [...] lipca 2022 r. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że chodzi mu o bezczynność dotyczącą "samego faktu doręczenia decyzji", jednak nie znalazło to właściwego odzwierciedlenia w punkcie 1 sentencji wyroku, z którego wynika zupełnie inne rozstrzygnięcie. Zachodzi więc niespójność pomiędzy zapadłym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Pismem z dnia [...] marca 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Okręgowego Inspektoratu SW w [...] o stwierdzenie nieważności Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powołując się na ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu. W wyniku rozpatrzenia skargi na bezczynność Dyrektora Generalnego SW w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] lipca 2022 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 249/23 zobowiązał Dyrektora Generalnego SW do rozpoznania odwołania w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy (punkt 1); stwierdził, że bezczynność Dyrektora Generalnego SW nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3); zasądził od Dyrektora Generalnego SW na rzecz R.W. koszty postępowania sądowego. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 22 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZK z dnia [...] maja 2020 r., chociaż w świetle ww. orzeczenia NSA nie budzi wątpliwości, że zobowiązanie Skarżącego do zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nastąpiło pismem z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] dz. nr [...], które nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że decyzja Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. została przesłana w dniu 11 lutego 2022 r. Skarżącemu, przy czym korespondencja ta została zwrócona jako niepodjęta w terminie przez adresata. Decyzję tę przesłano również dwukrotnie (10 lutego 2022 r. i 13 lipca 2022 r.) na adres poczty elektronicznej pełnomocnika Skarżącego, który zapoznał się z nią, o czym świadczy złożone w dniu [...] lipca 2022 r. odwołanie, a także treść skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2022 r. Wprawdzie, jak zauważył Sąd, wszystkie te doręczenia były nieprawidłowe, ale skoro decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana, to należy przyjąć, że weszła do obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że wobec braku właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu zwrotu pomocy finansowej, wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r., i to złożony w odniesieniu do pisma (a nie decyzji) z dnia [...] maja 2020 r., nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego. Dyrektor Okręgowy SW powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, czego nie uczynił, lecz prowadził je i zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], która jednak nie stała się ostateczna, ponieważ Skarżący zaskarżył ją, złożonym w dniu 19 lipca 2022 r., odwołaniem. Zachował przy tym sposób (tryb) wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a. oraz 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., gdyż ww. decyzję przesłano mu (choć nieprawidłowo) w dniu 13 lipca 2022 r. na adres poczty elektronicznej. Przedmiotowe odwołanie nie zostało dotychczas rozpoznane. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Generalnego SW do rozpoznania w terminie miesiąca ww. odwołania. Wskazał przy tym, że rozpoznając odwołanie Dyrektor Generalny SW powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] i umorzyć w całości postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, pozytywne czy negatywne, jest bowiem prawnie niedopuszczalne. Niniejsza sprawa od samego początku nie miała charakteru administracyjnego - wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. o stwierdzenie nieważności odnosił się do pisma z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] niebędącego decyzją administracyjną. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], Dyrektor Generalny SW, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 i 158 k.p.a. w związku z art. 220, art. 217 ust. 2, art. 218 ust. 1 i art. 219 ustawy o Służbie Więziennej, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...]lutego 2022 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZK w I. z dnia [...] maja 2020 r. zobowiązującej Skarżącego do zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ powołał się na postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2851/22. Wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Sądu kasacyjnego sprawy przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184 ust. 1 ustawy o SW), a także zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 220 ustawy o SW wprost wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań. Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, polegająca na wniesieniu żądania o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji. Dyrektor ZK w I. pismem z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] (co nie oznacza, że była to decyzja administracyjna) zobowiązał R.W. do zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skoro brak było podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która nie została wydana. Tym samym wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. o stwierdzenie nieważności "decyzji" Dyrektora ZK w I. z dnia [...] maja 2020 r. nie mógł wywołać takiego skutku, tj. nie mogło zostać wszczęte postępowanie w trybie nadzwyczajnym w celu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, której nie było, a prawo nie przewiduje w tym zakresie drogi administracyjnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] maja 2024 r. wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji; uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 3. stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w I. z dnia [...] maja 2020 r.; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w sprawie niniejszej konieczne jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie wadliwych aktów prawnych stosownie do dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Zaznaczył, że Sąd nie jest związany "dość rewolucyjnym" poglądem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2851/22. Okoliczność, że organ wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, oznacza tylko tyle, że spełniła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., a decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Decyzja taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Nadto Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ "przepisał" jedynie część rozważań NSA. Nie wiadomo zatem, czy podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), czy też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (brak podstawy prawnej), jednak zastosowanie którejkolwiek z ww. podstaw byłoby wadliwe. Po pierwsze bowiem, organ posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Po drugie natomiast, istnieje samodzielna podstawa prawna (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny SW wniósł o oddalenie skargi; zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na dualizm stanowiska pełnomocnika Skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. oraz w skardze do Sądu. Zaznaczył również, że zaskarżona decyzja stanowi wykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 16 stycznia 2024 r. o sygn. akt III OSK 2851/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Przesłanka z art. 119 pkt 2 została spełniona, bowiem zarówno Skarżący (w treści skargi), jak i Dyrektor Generalny SW (w odpowiedzi na skargę) wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Rozpatrując skargę wedle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] maja 2024 r. została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], który to organ, na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] zobowiązującej R.W. do zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w zwaloryzowanej kwocie 57.557,00 zł, w terminie do dnia 9 czerwca 2020 r. Stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny tryb eliminacji decyzji administracyjnej z obrotu prawnego i może mieć miejsce w przypadku, gdy decyzja ta jest dotknięta - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnej określona w art. 16 k.p.a. pozwala wyprowadzić wniosek, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. W postępowaniu nieważnościowym organ nie dokonuje bowiem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19; z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 935/19; CBOSA). Stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Przy czym, stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może nastąpić w dwóch przypadkach, po pierwsze, gdy w terminie 14 dni od wydania decyzji nieostatecznej wkracza z urzędu organ wyższego stopnia i stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, a po drugie, gdy w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por. W. Chróścielewski [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami, 2021, s. 261). Co istotne, w sytuacji, gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. Istnieje bowiem zasada pierwszeństwa postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97, LEX nr 35491). Zgodnie z tą zasadą tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy - dokonujący merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji - ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1. Do załatwienia odwołania powinno być tym samym podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 257/24; CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia [...] lipca 2022 r., za pośrednictwem ePUAP, pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w I. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...]. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa postępowania odwoławczego odwołanie to podlegało rozpatrzeniu w administracyjnym toku instancji przez organ wyższego stopnia, co - jak wynika z akt sprawy - nie nastąpiło. W sytuacji, gdy odwołanie nie zostało rozpatrzone (zgodnie z treścią art. 138 k.p.a.), Dyrektor Generalny SW nie miał podstaw do procedowania wniosku pełnomocnika o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ był zobligowany w pierwszej kolejności do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w tzw. zwykłym trybie, tj. w postępowaniu odwoławczym. Niedopełnienie tego obowiązku i wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2024 r. w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tejże jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące, kwalifikowane naruszenie prawa polegało w tym wypadku na zastosowaniu nadzwyczajnego trybu postępowania (art. 156 § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawało nierozpatrzone odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. Prowadzenie postępowania nieważnościowego w toku postępowania odwoławczego oznacza złamanie zasady pierwszeństwa postępowania w trybie zwykłym i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji. Jak już wyżej wskazano, zasada ta obowiązuje także wtedy, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1. W sprawie niniejszej kluczowe znaczenie ma okoliczność, że wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 249/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora Generalnego SW do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy (punkt 1) wskazując w uzasadnieniu sposób rozstrzygnięcia sprawy z ww. odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że ww. decyzja Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. weszła do obrotu prawnego, zaś Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji (w dniu [...] lipca 2019 r.) z zachowaniem trybu i terminu określonego w art. 129 § 1 k.p.a. Nadto Sąd, powołując się na ocenę prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2851/22, podkreślił, że sprawa z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w I. z dnia [...] maja 2020 r. nie miała charakteru administracyjnego - brak było podstaw materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu, tj. do wydania decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. Oznacza to, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a zatem w ramach rozpoznania odwołania organ II instancji powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. oraz umorzyć w całości postępowanie przed tym organem. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 22 czerwca 2024 r., przy czym zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle ww. przepisów Dyrektor Generalny SW jest związany prawomocnym ww. wyrokiem Sądu z dnia 19 marca 2024 r. Bez istotnego znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. wyrok Sądu był nieprawomocny. O tym bowiem, że w sprawie o sygn. II SAB/Wa 249/23 (zainicjowanej skargą R.W. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r.) zapadł wyrok zobowiązujący Dyrektora Generalnego SW do rozpoznania odwołania, organ powziął wiedzę już w dniu 21 maja 2024 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji, co wynika z akt sprawy. W tym bowiem dniu do organu doręczony został odpis ww. nieprawomocnego wyroku Sądu wraz z uzasadnieniem. Pomimo tego organ procedował wniosek z dnia [...] marca 2024 r. i w konsekwencji wydał zaskarżoną decyzję, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dyrektor Generalny SW, z rażącym naruszeniem powołanego w sentencji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. pomijając okoliczność, że w obrocie prawnym pozostaje nierozpatrzone odwołanie Skarżącego od decyzji Dyrektora Okręgowego SW z dnia [...] lutego 2022 r. (do rozpoznania którego organ ten został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 249/23). Organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Zważy, że obowiązkiem organu jest stosowanie zasady pierwszeństwa postępowania odwoławczego, a nie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zważy również, że, stosownie do art. 153 i art. 170 p.p.s.a., związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 249/23. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.