II SA/Wa 1208/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie udostępnienia fotografii i umorzenia postępowania I instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 października 2009 r. J. W. złożył w Oddziałowym Biurze [...] Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w S. wniosek o wyrażenie zgody na wydanie czytelnych kserokopii dwóch różnych zdjęć jego brata H. W., znajdujących się w aktach o sygnaturze [...], z którymi wnioskodawca zapoznał się na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w S., działając na podstawie art. 35c ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w związku z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 października 2009 r., odmówił J. W. udostępnienia fotografii brata w celu sporządzenia skanu bądź kserokopii zdjęcia funkcjonariusza H. W.. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zgodnie z art. 35c ust. 1 ustawy o IPN, prawo wglądu w dokumenty osobowe funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa przysługuje każdemu. Każdy może być zatem stroną w sprawie tego wglądu. Prawa strony w zakresie dostępu do akt i formy tego dostępu, stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, w zakresie nieuregulowanym jej przepisami, określa Kodeks postępowania administracyjnego, który w ramach form dostępu strony do akt przewiduje jedynie przeglądanie akt, sporządzanie odpisów i notatek. Nie wymienia natomiast możliwości sporządzania kserokopii, toteż uzasadnionym jest odmowne rozpatrzenie wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. podniósł, że organ błędnie zinterpretował jego wniosek, gdyż nie ubiegał się o udostępnienie mu zdjęć w celu sporządzenia ich skanu bądź kserokopii, lecz zwrócił się jedynie o wyrażenie zgody na wydanie mu czytelnych kserokopii dwóch różnych zdjęć jego brata, znajdujących się w aktach, których kserokopie w wersji zanonimizowanej wraz z kserokopiami zdjęć zostały mu udostępnione do wglądu jako stronie. Zaznaczył, że chciał tylko, by wydano mu te przedstawione do wglądu kserokopie zdjęć, za które jest gotów pokryć koszty ich sporządzenia. Wyjaśnił, że jedno ze zdjęć jest w formacie legitymacyjnym, drugie zaś w formacie okrągłym o średnicy około 4,5 cm, na którym widnieje jedynie twarz jego brata. Na zdjęciach tych nie ma żadnych zapisów czy notatek. Kserokopie tych zdjęć chciałby otrzymać w celu zachowania dla rodziny wizerunku tragicznie zmarłego brata. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Prezes IPN wskazał, że zgodnie z treścią art. 35c ust. 3 ustawy o IPN, jedynie funkcjonariusze i pracownicy organów bezpieczeństwa państwa mogą uzyskać na swój wniosek kopie dotyczących ich dokumentów osobowych. J. W. nie jest osobą uprawnioną do występowania z wnioskiem o udostępnienie kopii zdjęć funkcjonariusza H. W.. Organ I instancji nie miał więc podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie ani decyzji, ani postanowienia. Winien tylko poinformować pisemnie wnioskodawcę o braku uprawnień do żądania wydania kopii zdjęć funkcjonariusza H. W.. W takiej sytuacji postępowanie było od początku bezprzedmiotowe, dlatego należało uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. wyraził niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc, że postanowienie Prezesa IPN jest nieprawidłowe, gdyż pozbawia go możliwości otrzymania kopii zdjęć z wizerunkiem jego brata, który zginął tragicznie w [...], w czasie którego spłonęło doszczętnie całe wyposażenie mieszkania wraz ze wszystkimi dokumentami i zdjęciami. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Jednym z ustawowych zadań Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest udostępnianie znajdujących się w nim dokumentów. Zgodnie z brzmieniem art. 35c ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.), każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres zamieszkania wnioskodawcy; 2) rodzaj i numer dokumentu tożsamości; 3) datę wydania dokumentu tożsamości oraz nazwę organu, który go wydał; 4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów, w szczególności imię i nazwisko oraz informacje o miejscu pracy lub działania pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, którego dotyczyć mają dokumenty (ust. 2). Funkcjonariusze i pracownicy organów bezpieczeństwa państwa mogą uzyskać na swój wniosek kopie dotyczących ich dokumentów osobowych (ust. 3). W razie późniejszego odnalezienia w archiwum Instytutu Pamięci dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, którymi zainteresowany był wnioskodawca, należy go o tym poinformować oraz pouczyć o możliwości ponownego złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4). Przepis ten zapewnia każdemu prawo wglądu do dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Z ustępu 3 cyt. przepisu wynika, że funkcjonariusze i pracownicy organów bezpieczeństwa państwa mogą uzyskać na swój wniosek kopie dotyczących ich dokumentów osobowych. Rację ma organ, twierdząc, że powyższy przepis ma charakter szczególny na tle przepisów Rozdziału 4 ustawy o IPN, zatytułowanego "Udostępnianie dokumentów przez Instytut Pamięci". Jednak ta jego szczególna właściwość wynika z tego, że przyznaje on absolutnie każdemu prawo wglądu do dokumentów funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa (art. 35c ust. 1), natomiast jednocześnie zawęża prawo dostępu do kopii tych dokumentów, przyznając je tylko funkcjonariuszowi, którego dokumenty te dotyczą (art. 35c ust. 3), przy czym chodzi tu o tryb realizowany wyłącznie na podstawie tego przepisu, o czym w dalszej części rozważań. Szczególny charakter omawianej regulacji nie oznacza, że w zakresie dostępu do kopii dokumentów dotyczących funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa stosuje się tryb dostępu do akt postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Dokumenty znajdujące się w zasobach IPN nie mają charakteru akt postępowania administracyjnego, nie można zatem trybu dostępu do akt postępowania administracyjnego stosować do realizowanego w trybie ustawy o IPN dostępu do kopii dokumentów i to niezależnie od tego, czy z wnioskiem o uzyskanie kopii dokumentów występuje sam funkcjonariusz, czy też inna osoba. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ nie znajduje podstaw do udostępnienia kopii dokumentów innej, niż funkcjonariusz, osobie, wówczas winien podjąć stosowną decyzję administracyjną w trybie omawianego przepisu i z punktu widzenia skutku dla strony tego postępowania, nie ma znaczenia prawnego, czy będzie to decyzja o odmowie udostępnienia kopii żądanych dokumentów, czy też decyzja o umorzeniu postępowania, albowiem zarówno pierwsza, jak i druga, wyrażać będą wolę organu o braku podstaw do pozytywnego zrealizowania wniosku. Nie można zgodzić się z Prezesem IPN, że w takiej sytuacji jedynie pisemna informacja o braku podstaw do uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy winna kończyć jego sprawę. Organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 kpa), a w takiej sprawie, jak niniejsza, niewątpliwie organ IPN rozstrzygnął o prawie dostępu do kopii dokumentów, o które zwrócił się skarżący, i organ uczynił to na podstawie konkretnej normy prawa materialnego (art. 35c ust. 3 ustawy o IPN), regulującego tryb dostępu do dokumentów będących w posiadaniu IPN. Wydanie decyzji umożliwia wnioskodawcy złożenie od niej odwołania, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, zapewniając w ten sposób kontrolę działań organów IPN. Omówione powyżej zagadnienie stanowi aspekt procesowy sprawy, z którym immanentnie wiąże się jej meritum. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek art. 35c ust. 3 ustawy o IPN mówi o możliwości wydania funkcjonariuszowi kopii dokumentów, które go dotyczą, to jednak przy jego stosowaniu nie można pomijać brzmienia pozostałych przepisów Rozdziału 4 ustawy o IPN. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 35c ustawy o IPN statuuje przyznane każdemu, a więc powszechne prawo wglądu w znajdujące się w IPN dokumenty osobowe, dotyczące pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, i to w tym przepisie wprowadzono właśnie zapis ograniczający dostęp zainteresowanych osób do kopii tych dokumentów, a więc zapis mający wyłącznie zastosowanie do funkcjonariuszy (art. 35c ust. 3 ustawy o IPN). Ustawodawcy chodzi bowiem o podkreślenie, że z powszechnego kręgu osób, którym przyznaje się prawo wglądu w dokumenty funkcjonariusza, jedynie jemu przysługuje prawo do uzyskania kopii tych dokumentów. Innymi słowy, w relacji funkcjonariusz – osoba trzecia prawodawca uznaje osoby trzecie za nieuprawnione w zakresie dostępu do kopii dokumentów dotyczących funkcjonariusza i tylko funkcjonariuszowi zapewnia dostęp do kopii tych dokumentów. Ma to swoje uzasadnienie, gdyż w trybie art. 35c ustawy o IPN przeglądać dokumenty funkcjonariusza może każdy, kto chce się z nimi zapoznać. Jednak oczywistym jest, że w tym trybie (w trybie powszechnego prawa wglądu w dokumenty, które dotyczą funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa) swego prawa wglądu do dokumentów nie będzie realizował sam funkcjonariusz, którego dokumenty dotyczą. Funkcjonariusz bowiem swoje prawo dostępu do dotyczących go dokumentów realizował będzie w trybie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN, a to oznacza, że w sprawie takiej, jak niniejsza, kiedy funkcjonariusz, którego dokumenty znajdują się w archiwum IPN, nie żyje, przysługujące mu uprawnienia może na tych samych zasadach w pełni realizować osoba najbliższa. Wynika to expressis verbis z przepisu art. 35a ust. 4 i 5 ustawy o IPN. Osobą najbliższą, w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), do stosowania którego odsyła przywołany art. 35a ust. 4 ustawy o IPN, jest małżonek, wstępny, zstępny, rodzeństwo, powinowaty w tej samej linii lub stopniu, osoba pozostająca w stosunku przysposobienia oraz jej małżonek, a także osoba pozostająca we wspólnym pożyciu. Wynika z tego, że skarżący J. W., będąc zainteresowanym uzyskaniem kserokopii dwóch zdjęć swego brata H. W., które znajdują się wśród dotyczących funkcjonariusza dokumentów, może je otrzymać w trybie art. 33 w związku z art. 30 ust. 1 w związku z art. 35a ust. 4 i 5 ustawy o IPN. Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o nieprawidłowościach organów obu instancji w stosowaniu prawa, które to uchybienia nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, dlatego też, rozpoznając wniosek skarżącego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.