II SA/Wa 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1, 2 i 6, art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), orzekł o przyznaniu D. S. prawa do zasiłku od dnia [...] października 2014 r. na okres 365 dni w wysokości 80% kwoty: 1) 831,10- zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku, 2) 652,60 zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Zasiłek ten podlegać będzie waloryzacji na zasadach określonych w w/w ustawie. W uzasadnieniu podał, że bezrobotny dopiero [...] października 2014 r. udokumentował posiadanie wymaganego okresu zatrudnienia 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. W odwołaniu od powyższej decyzji w części dotyczącej daty, od której przyznano prawo do zasiłku zarzucił jej: 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 90 Kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] stycznia 2014 r., bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, iż w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r., nie mógł udowodnić, że posiada co najmniej 365 dni okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdził jednakże, iż w urzędzie pracy, informował wówczas, że w sądzie pracy toczy się sprawa z jego powództwa dotycząca określenia prawidłowego okresu zatrudnienia od [...] kwietnia 2011 r. do [...] stycznia 2014 r. Odwołujący stwierdził, że nie może ponosić negatywnych skutków naruszenia przez byłego pracodawcę obowiązujących przepisów prawa pracy. Powołując się na wynik WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 258/13) podał, że choć ciężar dowodu udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku spoczywa po stronie bezrobotnego, niemniej jednak organ prowadzący takie postępowanie zobligowany jest do stosowania reguł postępowania administracyjnego. Kiedy bezrobotny bez własnej winy nie jest w stanie przedstawić świadectwa pracy na potwierdzenie zatrudnienia, to organ administracji winien podjąć niezbędne czynności w celu wyjaśnienia wszelkich pozostałych w sprawie wątpliwości. Może też przyjąć od bezrobotnego oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej na okoliczność zatrudnienia, gdyż świadectwo pracy nie jest jedynym dokumentem potwierdzającym zatrudnienie. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 77 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i art. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b-105, w okresie tym nie uwzględnia się okres urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Natomiast w myśl art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, na okres o którym mowa w art. 73 ust. 1. Przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ stwierdził, iż D. S. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. w celu rejestracji jako bezrobotny. W dniu rejestracji przedstawił świadectwo pracy z [...] stycznia 2014 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (potwierdzające okres zatrudnienia od [...].04.2011 r. do [...].04.2013 r.). Z uwagi na fakt, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania D. S. nie udokumentował, że łącznie przez 365 dni był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia [...] orzekł o uznaniu D. S. za osobę bezrobotną od [...] stycznia 2014 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] października 2014 r. natomiast, D. S. zgłosił się do PUP w [...] i wniósł ustnie podanie o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do którego załączył odpis wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...], sygn. akt [...], z dnia [...] września 2014 r., nakazujący [...] Sp. z o.o. w [...] sprostowanie świadectwa pracy D. S. w zakresie wskazującym okres zatrudnienia na okres prawidłowy t.j. od [...].04.2011 r. do [...]. 01. 2014 r. oraz sprostowane we wskazanym zakresie świadectwo pracy z [...] września 2014 r. Wojewoda [...] odnosząc się do twierdzeń zainteresowanego zawartych w odwołaniu wskazał, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego, że informował on urząd pracy o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie zmiany okresu zatrudnienia określonego w przedłożonym świadectwie pracy. D. S. nie złożył także oświadczenia na okoliczność faktycznego okresu zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. oraz nie przedstawił innych dokumentów, które wskazywałyby inny niż podany w świadectwie pracy z [...] stycznia 2014 r. okres zatrudnienia w tej firmie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. S. ponownie zarzucił jej: 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 2) naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 90 Kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tego względu wniósł o jej zmianę i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnego od [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a jedyną rozbieżność stanowi to, czy zgłaszając się po raz pierwszy do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] informował o toczącym się wówczas procesie sądowym dotyczącym sprostowania pierwotnego świadectwa pracy. To, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia tej okoliczności, obciąża także PUP, którego pracownica powinna udokumentować przekazaną jej informację np. w formie notatki służbowej lub zażądać od skarżącego złożenia pisemnego oświadczenia. Takie postępowanie stanowiłoby praktyczne wypełnienie art. 7-9 Kpa. Skarżący podał, iż z pewnością informację o tym procesie przekazywał, czego organy obu instancji wprost nie kwestionują, bo zależało mu na uzyskaniu prawa do zasiłku, a nie tylko na rejestracji jako bezrobotnego. Ponadto w jego ocenie zaskarżona decyzja nie zawiera ustosunkowania się do argumentacji odwołania. Skarżący ponownie powołał się na wskazany w odwołaniu wyrok WSA w Bydgoszczy oraz podniósł, że ograniczenie się przez organy administracji tylko do dokumentacji przedłożonej przez bezrobotnego bez podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz granicy swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), dalej "ustawa", prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Natomiast w myśl art. 71 ust. 6 ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres o którym mowa w art. 73 ust. 1. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że D. S. w dniu [...] stycznia 2014 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] dalej: "PUP" PUP w celu dokonania rejestracji jako bezrobotny. Przedłożył w tym dniu w PUP świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 2014 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. w [...] potwierdzające okres zatrudnienia od [...] kwietnia 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r. W związku z tym Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na fakt, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, bezrobotny nie udokumentował, że łącznie przez okres 365 dni był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy). Nie jest także kwestionowana okoliczność, iż skarżący zgłosił się do PUP w dniu [...] października 2014 r. i wniósł ustnie podanie o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnego, załączając odpis wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] września 2014 r., nakazujący [...] Sp. z o.o. w [...] sprostowanie świadectwa pracy D. S. w zakresie wskazującym okres zatrudnienia, na okres prawidłowy, tj. od [...] kwietnia 2011 r. do [...] stycznia 2014 r. Skarżący załączył także świadectwo pracy z dnia [...] września 2014 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. potwierdzające okres zatrudnienia od [...] kwietnia 2011 r. do [...] stycznia 2014 r. W ocenie Sądu zgodne z prawem było więc podjęcie przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku od dnia [...] października 2014 r. na okres 365 dni we wskazanej wysokości, utrzymanej następnie w mocy przez Wojewodę [...] zaskarżoną decyzją. Należy bowiem zauważyć, że z treści art. 33 ust. 2 ustawy wynika, że to na bezrobotnych ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Wbrew argumentacji skarżącego, w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, iż zgłaszając się w PUP w dniu [...] stycznia 2014 r., informował on o toczącym się przed sądem postępowaniem w sprawie sprostowania świadectwa pracy z dnia [...] stycznia 2014 r., przedłożonego przez niego przy zgłoszeniu. Trzeba także wskazać, że zmiana z dniem 11 kwietnia 2011 r. brzmienia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") w ten sposób, że organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", stanowi podstawę do kwestionowania tej linii orzecznictwa sądowego, która z powyższą zasadą wiąże obowiązek podejmowania przez organ administracji publicznej wyłącznie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 28 ze zm.) wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", w tym jednak sensie aby "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy". W tej sytuacji podniesiony zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest trafny, podobnie jak nieuprawnione są pozostałe zarzuty procesowe negujące wyjaśnienie stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może też odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IISA/Bd 258/13, bowiem skarżący nie informując przy rejestracji w dniu [...] stycznia 2014 r. o toczącym się postępowaniu w sprawie sprostowania świadectwa pracy, pozbawił organ możliwości działanie w tym zakresie. Nie złożył także oświadczenia na okoliczność faktycznego okresu zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. oraz nie przedstawił innych dokumentów wskazujących na inny, niż podany w świadectwie pracy z [...] stycznia 2014 r. okres zatrudnienia u w/w pracodawcy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.