II SA/Wa 1210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. H. G. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła 24 października 2018r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem ZUS") o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. 2. Prezes ZUS decyzją z [...] marca 2019r., działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018r., poz. 1270, zwana dalej: "u.e.r.FUS.") odmówił Skarżącej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 u.e.r.FUS., jest możliwe, gdy łącznie spełnione są warunki określone ww. przepisie. Niespełnienie nawet jednego z ww. warunków wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z dokumentacji znajdującej się w aktach emerytalno-rentowych wynika, że Skarżącej - orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] lutego 2019r. - nie uznano za osobę niezdolną do pracy. Skarżąca ukończyła ponadto 59 lat, więc nie osiągnęła wieku emerytalnego. W związku z tym nie spełnia warunku, jakim jest niemożność podjęcia pracy, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zarówno stan zdrowia Skarżącej, jak i wiek nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Prezes ZUS stwierdził też, że nie osiągnięcie przez Skarżąca obecnie wieku emerytalnego nie stanowi przeszkody do nabycia w przyszłości prawa do emerytury w trybie zwykłym. Przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna Skarżącej, jednak nie stanowiła jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. 3. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, zarzucając Prezesowi ZUS naruszenie: a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1998r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") – przez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy; b) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które mają wpływ na treść decyzji - przez błędne ustalenie dochodów rodziny Skarżącej, co spowodowało, że zaskarżona decyzja oparta jest na niepełnych ustaleniach faktycznych. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznania emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organ powinien indywidualnie rozpatrzeć sprawę, co skutkowałoby wydaniem decyzji zgodnej z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca odwołała się też do przesłanek ustawowych, które pozwalają na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i wskazała, że postępowaniem pogłębiającym zaufanie obywateli do organów państwa jest takie działanie, które daje rękojmię rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa, w sposób sprawiedliwy i szybki. Art. 8 k.p.a. gwarantuje realizację nadrzędnej zasady praworządności, która jest immanentną cechą demokratycznego państwa prawnego. W tym zakresie Skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazała na uznaniowy charakter decyzji i wynikający z niego obowiązek organu do załatwienia sprawy zgodnie z interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zdaniem Skarżącej Prezes ZUS błędnie ocenił materiał dowodowy, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i odmową przyznania świadczenia. Wskazała, że organy administracyjne nie powinny ograniczać się do ochrony interesów Państwa, lecz działać na rzecz jednostki i jej dobra. Pouczenie i uzasadnienie decyzji są niejasne i niespójne i powodują naruszenie standardów unijnych dotyczących udzielania informacji, o której mowa w art. 6 § 3 lit. a) Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Skarżąca jest osobą schorowaną, w trudnej sytuacji materialnej i powinna skorzystać z dobrodziejstwa przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Choć Skarżąca 30 lat przepracowała w szczególnych warunkach, znalazła się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, bowiem straciła szansę na świadczenie. Orzecznicy ZUS zbadali bardzo pobieżnie stan jej zdrowia. 4. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Prezesa ZUS treść skargi nie zawiera merytorycznej argumentacji, do której można by się odnieść. To, że nie uczyniono zadość żądaniu Skarżącej nie oznacza, że naruszono art. 8 k.p.a. i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do instytucji państwowych. Organ ustalił wszelkie niezbędne w sprawie okoliczności i w decyzji wskazał powody odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca nie spełnia jednej z przesłanek wskazanych w art. 83 u.e.r.FUS. – zdolność do pracy - a przesłanka ta nie poddaje się swobodnemu uznaniu administracyjnemu. Brak spełnienia ww. warunku powodował, że nie było konieczne badanie pozostałych przesłanek, w tym istnienia okoliczności szczególnych. Również nie osiągnięcie przez Skarżącą wieku emerytalnego, który warunkuje przyznanie świadczenia w zwykłym trybie nie ma charakteru okoliczności szczególnej i wynika bezpośrednio z u.e.r.FUS. Prezes ZUS dodatkowo wskazał, że znaczny staż pracy Skarżącej, jak i świadczenie pracy w warunkach szczególnych nie mają znaczenia przy świadczeniach przyznawanych w drodze wyjątku osobom zdolnym do pracy. W sprawie Skarżąca nie spełniła przesłanki całkowitej/częściowej niezdolności do pracy ze względu na stan zdrowia ani nie osiągnęła wieku emerytalnego – 60 lat. Prezes ZUS nie może w trybie art. 83 u.e.r.FUS. ani manipulować stanem faktycznym i w "drodze wyjątku" uznać, że Skarżąca znajduje się w wieku emerytalnym, ani przyznać innych świadczeń niż przewidziane w przepisach u.e.r.FUS. Skarżąca sama skróciła postępowanie dowodowe, gdyż nie skorzystała z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes ZUS wydał decyzję na podstawie dowodów nadesłanych przez Skarżącą i okoliczności znanych z urzędu, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do tych okoliczności. W skardze nie wskazano na czym polegała błędność decyzji i brak satysfakcjonującego Skarżącą ustalenia dowodowego. Jakkolwiek w prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów "na fakty podnoszone przez stronę". Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja satysfakcjonująca Skarżącą, zaś kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł w końcu i z własnej inicjatywy, do dowodów korzystnych dla strony. Nie można też oczekiwać, by organ prowadził postępowanie tak długo, aż dowody takie znajdzie, ani też, by oceniać prawidłowość oceny dowodów tylko pod kątem tego, czy doprowadziły do konkluzji zadowalającej stronę. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a)-c) P.p.s.a.). 3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że ww. decyzja Prezesa ZUS nie narusza ani przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego w stopniu, który pozwalałby na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że w świetle akt sprawy nie można uznać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do zebrania i braku rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Prezes ZUS, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, indywidualnie rozpatrzył sprawę, biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z prawidłowo wskazanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego - art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi Prezes ZUS wyjaśnił również wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji. Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżone decyzji nie wynikają ustalenia w zakresie dochodów rodziny Skarżącej, tym niemniej w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy dotyczący tej kwestii. Nawet, gdyby uznać, że jest to wadliwość procesowa uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należało ocenić ją, jako niemającą znaczenia w sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS., zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści ww. przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia przewidzianego w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. ustawodawca uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem Sądu w świetle akt sprawy prawidłowe było przyjęcie przez Prezesa ZUS, że Skarżąca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy oraz ze względu na wiek. Wobec Skarżącej nie orzeczono bowiem całkowitej niezdolności do pracy. Dodatkowo prawidłowo Prezes ZUS wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżąca na dzień wydania ww. decyzji nie osiągnęła również wieku emerytalnego. Tym samym przeszkodą w podjęciu zatrudnienia przez Skarżącą nie stoi ani niezdolność do pracy w stopniu pozbawiającym możliwości jej wykonywania ani wiek Skarżącej. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku Skarżącej jest to wiek 60 lat. Należało zatem, w świetle ww. okoliczności uznać, że Prezes ZUS zasadnie przyjął, że brak orzeczonej u Skarżącej niezdolności do pracy oraz wiek Skarżącej wykluczają możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 83 u.e.r.FUS. Brak spełnienia ww. warunków powodował, że nie było konieczne szczegółowe badanie przez Prezesa ZUS pozostałych przesłanek wskazanych w ww. przepisie, w tym istnienia okoliczności szczególnych oraz braku niezbędnych środków utrzymania. Również znaczny staż pracy Skarżącej, jak i świadczenie pracy w warunkach szczególnych nie mają znaczenia przy świadczeniach przyznawanych w drodze wyjątku osobom, które są zdolne do pracy, gdyż nie stwierdzono u nich ani niepełnosprawności powodującej całkowitą niezdolność do pracy, ani nie osiągnęli oni wieku emerytalnego przewidzianego w przepisach prawa. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przez Prezesa ZUS zasady zaufanie obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., gdyż organ w sposób należyty w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił Skarżącej przesłanki, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, gromadząc przy tym wystraczający materiał dowodowy. Prezes ZUS również prawidłowo pouczył Skarżącą, w imieniu której działał fachowy pełnomocnik – adwokat – o możliwość wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (drugie zdanie pouczenia), jak również o możliwości wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, jeżeli Skarżąca nie zdecyduje się na zwrócenie się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając przy tym właściwą podstawę prawną – art. 52 § 3 i art. 53 § 1 P.p.s.a. (zdanie trzecie pouczenia). Tym samym, wbrew argumentacji skargi, Prezes ZUS działał na rzecz jednostki i jej dobra, formułując jasno i spójnie pouczenie. Tym samym nie sposób uznać, że w ten sposób doszło do naruszenia art. 6 § 3 lit. a) Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W wyniku decyzji Skarżącej, która nie skorzystała z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, doszło do skróciła postępowania przed Prezesem ZUS. Sąd stwierdza ponadto, że ustawodawca nie przyznał Sadom administracyjnym kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji z jednoczesnym przyznaniem Skarżącej emerytury w drodze wyjątku. 4. Sąd, z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.