II SA/Wa 1211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), odmówił K. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku z wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Zaznaczył, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Podał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że K. S. stała się stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 51 lat. Na przestrzeni 58 lat życia udokumentowała tylko 1 rok i 8 miesięcy okresów składkowych oraz 6 miesięcy i 20 dni okresów nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata, 1 miesiąc i 8 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Zwrócił uwagę, że w latach 1989-1991, 1991-2012 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające wnioskodawczyni przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została ustalona dopiero od [...] kwietnia 2012 r. Nie istniały, zatem do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto nie zostały wykazane inne szczególne okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Jednocześnie nadmieniono, iż przez pojęcie szczególnych okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnia. Wobec powyższego, nie znaleziono podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 w/w ustawy. Zaznaczono, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. zakwestionowała decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. Podniosła, że od 2012 r. jest całkowicie niezdolna do pracy. Do tego czasu wychowywała czwórkę dzieci z niepełnosprawnością umysłową w stopniu lekkim. Nie mogła podjąć pracy, ponieważ dzieci wymagały stałej opieki, a kiedy już mogła ją podjąć, to zachorowała i została uznana przez orzeczników ZUS za całkowicie niezdolną do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że skarżąca poświęciła się wychowywaniu dzieci i nie podejmowała pracy w zasadzie przez całe swoje życie - pierwsze jej zatrudnienie to dopiero 1991 r. Najmłodsze z dzieci ukończyło 4. rok życia w 1988 r., 7. rok życia w 1992 r., 18. rok życia w 2003 r. Zatem przynajmniej w okresie 2003-2012 skarżąca z pewnością mogła pracować, nie będąc obciążona obowiązkami rodzinnymi i opieką nad dziećmi niepełnosprawnymi, a ona sama uznała na pewnym etapie życia, że już w 1991 r. może podjąć taką pracę i opieka nad dziećmi z nią nie koliduje - jednak po krótkim okresie zatrudnienia zrezygnowała z niego, a kolejne podjęła dopiero w 2015 r., to jest kiedy najmłodsze z jej dzieci miało 30 lat, a ona sama była już osobą niezdolną do pracy ze względu na stan zdrowia. Organ nie może uznać, że w sytuacji, kiedy żadne z dzieci skarżącej nie jest osobą choćby częściowo ubezwłasnowolnioną, faktycznie istniała po jej stronie potrzeba opiekowania się nimi po ukończeniu przez nie 18-go roku życia. Osobom takim, jak skarżąca, które - ze względu na wybory życiowe związane z macierzyństwem i opieką nad dziećmi - nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, by uzyskać świadczenia na zasadach ogólnych, ustawodawca proponuje inne rozwiązanie, niepowiązane ze stażem ubezpieczeniowym, czy w ogóle z ubezpieczeniem. Skarżąca, jako matka, która urodziła i wychowała ośmioro dzieci, z chwilą osiągnięcia wskazanego w ustawie wieku 60 lat będzie mogła wystąpić do Prezesa ZUS z wnioskiem o rodzicielskie świadczenie uzupełniające (program "Matki 4+"). Celem świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. Świadczenie to może być przyznane pod warunkiem nieposiadania prawa do emerytury lub renty w wysokości, co najmniej najniższego gwarantowanego świadczenia, o ile osoba występująca z wnioskiem nie posiada niezbędnych środków utrzymania z innych źródeł - przy czym środki te oceniane są na tle wysokości najniższej emerytury z FUS (obecnie 1.100 zł brutto). Pod uwagę nie bierze się przy tym dochodów innych osób, pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawczynią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r., powołując się na swoją sytuację zdrowotną, rodzinną i finansową wskazała, iż wie, że mają zostać wprowadzone emerytury dla takich matek jak ona, które nie mogły pracować i nie mają wypracowanych lat, aby uzyskać rentę z ZUS i dlatego zwraca się z ogromną prośbą o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zgodnie z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z poźn. zm.), dalej: k.p.a., podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w podaniu nie trzeba w ogóle powoływać podstawy prawnej żądania. To organ administracji ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne m.in. do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ administracji powinien z własnej inicjatywy przeanalizować wniosek i posiadany materiał dowodowy w celu oceny charakteru pisma wniesionego przez stronę. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wątpliwości, co do charakteru wystąpienia strony powinny być rozstrzygane w postępowaniu wyjaśniającym, obejmującym dokładne ustalenia stanu sprawy, któremu towarzyszy należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wbrew tym regułom, Prezes ZUS nie wyjaśnił w pełni charakteru wniosku skarżącej, skierowanego do organu w dniu [...] czerwca 2018 r., jednak zaniedbanie to nie może wywoływać niekorzystnych dla strony skutków prawnych. Wydając w dniu [...] marca 2019 r. decyzję administracyjną Prezes ZUS winien wziąć pod uwagę, że przedmiotowy wniosek nie zawierał w istocie wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, lecz o świadczenie rodzicielskie uzupełniające z ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303 z późn. zm.). Ustawa ta weszła w życie 1 marca 2019 r. i już obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Pomimo, iż wniosek strony w sprawie pochodzi z daty wcześniejszej niż wejście powołanej ostatnio ustawy, to jednak dopóki nie zostanie wydana decyzja ostateczna (tj. taka, od której nie służy już odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) uznaje się, iż sprawa administracyjna jest w toku. W takim przypadku jest to jedno postępowanie administracyjne, które należy uznać za zakończone dopiero z chwilą wydania decyzji. W przypadku zatem, gdy w trakcie trwania postępowania ulegnie zmianie stan prawny, to organ winien orzekając uwzględnić nową regulację. Tak więc wbrew obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, Prezes ZUS nie wyjaśnił dokładnie charakteru pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. Zatem nie wywiązując się z powyższych obowiązków, organ naruszył przepis art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., dokonując we własnym zakresie oceny żądania skarżącej i to w sposób dla niej niekorzystny, a także art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku wbrew faktycznemu żądaniu zawartemu w treści wniosku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.