II SA/Wa 1215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 37d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 z późn. zm.), przeniósł z urzędu J. K. z dniem 1 stycznia 2007 r. z Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. została przeprowadzona reorganizacja połączona ze zmniejszeniem obsady etatowej, polegająca na wdrożeniu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037). Z dniem wejścia w życie nowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy, tj. z dniem 1 stycznia 2007 r., ilość stanowisk przewidzianych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej uległa zmniejszeniu z 82 do 63 etatów. W wyniku zmian w strukturze etatowej Komendy, zajmujący stanowisko stażysty – J. K. utracił swoje stanowisko służbowe, a wobec braku możliwości przeniesienia go na równorzędne lub niższe stanowisko służbowe w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L., zaistniała konieczność przeniesienia funkcjonariusza do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. z uwagi na istniejące w tej Komendzie wakaty. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił koniecznością zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostek organizacyjnych PSP województwa l. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zwrócił uwagę, że na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości nie wyrażał zgody, dlatego też wniósł o uchylenie decyzji przenoszącej go do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia, ustalając nową na dzień 1 kwietnia 2007 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. K. podniósł, że brak jego zgody na przeniesienie sprawia, iż rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy jest ochrona strażaka przed dowolnym przenoszeniem przez przełożonego, co ma z kolei zapobiegać zmuszaniu strażaka do odejścia ze służby na własny wniosek. Decyzje organów są dla niego nader krzywdzące, gdyż, mając ukończony kurs podoficerski i będąc zainteresowanym służbą społeczeństwu, uniemożliwia się mu spokojne jej pełnienie, biorąc pod uwagę konieczność pokonywania 80 km do P. z miejsca zamieszkania, co pochłania czas i znaczną część pobieranego uposażenia, stawiając go przy tym – jako funkcjonariusza – w ciężkiej sytuacji życiowej. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 z późn. zm.), zgodnie z którym strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, w razie braku możliwości przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Bezspornym jest, że mająca miejsce reorganizacja Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w L. doprowadziła do likwidacji stanowiska służbowego J. K. Nie jest również kwestionowane, że zajmowane przez niego stanowisko stażysty jest najniższym stanowiskiem w strukturze stanowisk funkcjonariuszy PSP, a więc niższego już nie ma. Organy orzekające w sprawie nie wykazały natomiast braku możliwości umieszczenia skarżącego na takim stanowisku, które odpowiadałoby parametrom dotychczasowego i mogło być kwalifikowane w kategoriach równorzędnego (załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych – Dz. U. Nr 142, poz. 1022 z późn. zm.). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, nadesłany przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej Sądowi, jest wyjątkowo skąpy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że organ ma obowiązek przekazać wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę całość akt administracyjnych, które zostały wytworzone w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Braki w materiale dowodowym mogą świadczyć o tym, że organ nie czynił ustaleń co do możliwości umieszczenia skarżącego na stanowisku równorzędnym. Jednak kwestie związane z wykazaniem przesłanek wynikających z zastosowanych podstaw przeniesienia skarżącego mają znaczenie wtórne, albowiem w niniejszej sprawie J. K. nie składał oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie go do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. Zabrakło zatem pierwszego z warunków, jaki musi być spełniony, by do przeniesienia w ogóle mogło dojść w oparciu o art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, zważywszy treść art. 37c ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 37c ust. 1 przedmiotowej ustawy, strażak może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości na własny wniosek lub za jego zgodą. Przepis ten wskazuje, że podjęcie decyzji o przeniesieniu strażaka do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości możliwe jest, kiedy zainteresowany sam o to wnosi, lub gdy wyrazi na to zgodę. Z uwagi na systematykę ustawową i umiejscowienie tej normy w ustępie 1 tego przepisu ma ona charakter generalnej zasady, którą należy stosować przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie przeniesienia strażaka do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości. Innymi słowy, możliwość przeniesienia strażaka do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości istnieje tylko wtedy, gdy strażak składa w tym zakresie stosowny wniosek, a także w innych przypadkach, o ile strażak wyrazi na to zgodę. Te inne sytuacje unormowane zostały w kolejnych ustępach art. 37c przedmiotowej ustawy. Strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości (art. 37c ust. 2). Z kolei, art. 37c ust. 3 wskazuje, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, w razie: 1) posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości będącej siedzibą jednostki organizacyjnej, w której ma pełnić służbę, albo w miejscowości pobliskiej; 2) braku możliwości przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach określonych w art. 38 ust. 1 i 2; 3) pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. Wprawdzie cytowane przepisy nie precyzują wprost, w jakich sytuacjach strażak ma wyrazić zgodę na przeniesienie do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, jednak, biorąc pod uwagę to, że decyzje w tym zakresie mogą być podejmowane zarówno z urzędu, jak i na wniosek, należy przyjąć, że tylko w przypadkach działania z urzędu organ winien uzyskać taką zgodę, zwłaszcza że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek zainteresowany, składając go, w sposób dorozumiany zgodę swoją wyraża. Oznacza to, że przeniesienie strażaka do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 2 może nastąpić jedynie za jego zgodą. Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia przede wszystkim treść art. 37c ust. 1 ustawy, jak i uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym zakresie ("strażak może być przeniesiony..."). Znamienne przy tym jest, że – w świetle art. 37d ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy – do delegowania albo przenoszenia do innej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej właściwi są: Komendant Główny – na obszarze kraju, i komendant wojewódzki – na obszarze województwa. Z uwagi na fakt, iż wskazany w podstawie rozstrzygnięcia art. 37c ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy został użyty w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4, należy także przywołać jego brzmienie oraz ustalić, w jakiej relacji przepisy te pozostają względem siebie, i co z nich wynika, zwłaszcza w kontekście wymaganej zgody strażaka, o której stanowi art. 37c ust. 1 ustawy. Strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia go na równorzędne stanowisko (art. 38 ust. 2 pkt 4). Przypadek likwidacji stanowiska i brak możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko stwarza zatem podstawę do przeniesienia go na niższe stanowisko. Z kolei, brak możliwości przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe umożliwia przeniesienie go z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości (art. 37c ust. 3 pkt 2), przy czym – jak zostało wywiedzione powyżej – wymagana jest tu zgoda zainteresowanego (art. 37c ust. 1). Przeniesienie strażaka do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości bez jego zgody czy nawet wbrew jego stanowisku, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (świadczy o tym zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i sama skarga do Sądu), jest próbą obchodzenia przepisów prawa, która w rezultacie przybiera postać łamania prawa. Brak zgody strażaka niweczy nie tylko zamiar organu, ale także możliwość przeniesienia go z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości. W sprawie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Niewyrażenie zgody na przeniesienie mogło bowiem doprowadzić do zupełnie odmiennej sytuacji faktycznej, a przez to także innej sytuacji prawnej. Dlatego też, Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.