II SA/Wa 1216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę P.K. wnioskiem z dnia 30 marca 2009 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z postanowieniami art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze. zm.) nie przysługuje mu prawo do odprawy mieszkaniowej. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., wyżej wymieniony organ przyznał P. K. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 23 ust. 2, art. 36 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 13 ust. 6 powołanej ustawy, zaś decyzja ta stała się ostateczna. Następnie wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r. P. K. ponownie zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. o wypłatę odprawy mieszkaniowej, natomiast ww. organ, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., orzekł o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na pominięcie w postępowaniu pełnomocnika strony oraz konieczność doprecyzowania wniosku. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie wypłaty wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 ustawy z zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw (zwanej dalej nowelą lub ustawą zmieniającą), do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 lipca 2010 r., stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Stwierdził, iż odprawa mieszkaniowa jest samoistnym prawem podmiotowym, przysługującym uprawnionemu w warunkach wystąpienia przesłanek określanych w przepisach ustawy, zaś wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy może jedynie wywołać skutek w postaci realizacji nabytego prawa podmiotowego. W przypadku osób, które nabyły uprawnienie do odprawy mieszkaniowej przed dniem 1 lipca 2010 r., zgodnie z przepisami obowiązującymi do 30 czerwca 2010 r., następuje to w formie umowy cywilnoprawnej. Wystąpienie przez zainteresowanego z wnioskiem o wypłatę tego świadczenia ma charakter wtórny do nabycia do niego prawa. Organ wskazał ponadto, iż biorąc pod uwagę datę zwolnienia P. K. z zawodowej służby wojskowej, tj. dzień [...] stycznia 2009 r., złożony wniosek nie mógł być rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca realizację prawa do odprawy mieszkaniowej w myśl zmienionych przepisów jako prawa "nienabytego", dlatego też brak jest podstaw prawnych do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Stąd, zdaniem organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało umorzyć je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 47 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił P. K. wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu podał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy w dniu 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, które znowelizowały między innymi przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Organ wskazał, że P. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2009 r., a wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył 30 marca 2009 r. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy obowiązujące do 30 czerwca 2009 r. i zgodnie z nimi został rozpatrzony. Poinformowano mianowicie wnioskodawcę, że zgodnie z postanowieniem art. 23 cytowanej ustawy, nie przysługuje mu prawo do odprawy mieszkaniowej. Następnie decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. przyznał mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z przepisem art. 23 ust. 2 ustawy stanowiącym, że żołnierzowi służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym. Zatem sprawa z wniosku zainteresowanego o wypłatę odprawy mieszkaniowej, złożonego w dniu 30 marca 2009 r., została ostatecznie załatwiona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W ocenie organu nie jest kwestią sporną w sprawie, na podstawie jakich przepisów winno być prowadzone postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r., skoro postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące do 30 czerwca 2010 r. zostało ostatecznie zakończone. Zatem błędne jest stanowisko organu I instancji, że postępowanie w sprawie odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie i literaturze zwraca się bowiem uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania, a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ, stwierdzając bezzasadność żądania, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Prezes WAM stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów art. 23 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Przepis art. 23 stanowi, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłaconym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem spełniania określonych warunków. Natomiast P. K. w dniu wszczęcia postępowania (7 lipca 2010 r.) od ponad 1,5 roku był już emerytem wojskowym, a zatem nie można powiedzieć, że był zwalniany z zawodowej służby wojskowej. Ponadto, w myśl art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Zdaniem organu, warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej, zgodnie z ustawą obowiązującą od 1 lipca 2010 r., jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej po dniu 30 czerwca 2010 r. Natomiast żołnierze zwolnieni przed dniem 1 lipca 2010 r., nie nabywają prawa do odprawy na podstawie znowelizowanych przepisów, co w przypadku P.K. czyni jego wniosek bezzasadnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. zarzucił jej: 1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r. i który złożył bezpośrednio po zwolnieniu ze służby wniosek o odprawę mieszkaniową, odprawa nie przysługuje, 2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1, sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, która w ocenie organu II instancji nie powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy obowiązujące po dniu 1 lipca 2010 r., a więc nie jest sprawą administracyjną. Z uwagi na powyższe wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz prowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu 30 marca 2009 r., a zatem jako żołnierz zwalniany ze służby, natomiast wobec braku rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, ponowił go w dniu 7 lipca 2010 r. Ponadto podniósł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż sprawa odprawy mieszkaniowej skarżącego nie powinna być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, bowiem taki tryb został wprowadzony od 1 lipca 2010 r., a jednocześnie wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż P. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała z dniem [...] stycznia 2009 r., nabywając prawo do emerytury wojskowej, natomiast wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu 30 marca 2009 r. Zatem jego wniosek podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym wówczas do dnia 30 czerwca 2010 r. Przepis art. 47 ust. 2 powyższej ustawy stanowił, iż odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zawarcie umowy następuje po przedstawieniu przez osobę uprawnioną dokumentów wymienionych w pkt 1-4. Natomiast, stosownie do treści art. 23 ust. 1 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi: 1. służby stałej: a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. z uwagi na powyższe regulacje oraz zaistniały stan faktyczny, poinformował zainteresowanego pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r., że odprawa mieszkaniowa mu nie przysługuje, gdyż zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie posiada statusu kwatery w rozumieniu art. 1a pkt 3 i art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaś decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., przyznano mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie bezsporne jest w sprawie, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S., na podstawie art. 23 ust. 2 w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, przyznano P. K. jako emerytowi wojskowemu prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Trafnie zatem wskazał organ w zaskarżonej decyzji, iż sprawa dotycząca odprawy mieszkaniowej wymienionego została ostatecznie załatwiona pod rządami wówczas obowiązujących w tym zakresie przepisów. W tej sytuacji wniosek skarżącego złożony w dniu 7 lipca 2010 r. o wypłatę odprawy mieszkaniowej stanowi nowy wniosek w tym przedmiocie, wbrew stanowisku skarżącego, iż jest on w istocie kontynuacją postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 30 marca 2009 r. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r., znowelizowane zostały m.in. przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie, w myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem ugody, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Jednakże w rozpatrywanej sprawie przepis powyższy, jak już Sąd wskazał wcześniej, nie będzie miał zastosowania. Zasadnie przy tym stwierdził organ, że w tej sytuacji istota sporu nie sprowadza się do ustalenia, w oparciu o jakie przepisy winien być rozpatrzony wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2010 r. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powyższy wniosek wszczął nowe postępowanie administracyjne. Jak przyjmuje się tak w orzecznictwie, jak i w literaturze, zasadą jest rozpoznanie sprawy co do istoty, natomiast odstąpienie od niej poprzez umorzenie postępowania może nastąpić tylko wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Ponadto bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy zgodzić się z organem, iż w mniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, lecz z bezzasadnością żądania strony. Stosownie bowiem do przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r., dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem art. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z dokumentów wymienionych w pkt 1-4. Istnieje zatem podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie zachodzi przesłanka braku któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego. Odrębną kwestią jest natomiast zasadność żądania skarżącego wypłaty odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisie art. 23 powołanej ustawy określa, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, a nie zwolnionemu ze służby. Użycie trybu niedokonanego wskazuje wyraźnie na czynność trwającą, niezakończoną, dokonanego zaś – na czynność zakończoną. Zasadne jest powołanie się przez organ w tej materii na pogląd Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej zawarty w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II CSK 22/2008 (Lex Polonica nr 2134318), w którym Sąd, dokonując interpretacji art. 23 ustawy, stwierdza, iż unormowania te w swej treści odwołują się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. konieczne jest przede wszystkim zwalnianie żołnierza ze służby, począwszy od tej daty. Natomiast w odniesieniu do żołnierzy zwalnianych ze służby przed 1 lipca 2010 r., żądanie wypłaty odprawy mieszkaniowej należy uznać za bezzasadne. Stąd też podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, albowiem organ dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej wykładni przepisów, w szczególności art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w odniesieniu do żołnierzy zwalnianych po 1 lipca 2004 r. Ponadto brak jest podnoszonej sprzeczności treści rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem, gdyż powołanie się przez organ na to, że unormowanie zawarte w art. 23 ustawy odnosi się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, nie miało na celu ustalenia, które przepisy będą mogły w sprawie zastosowanie, lecz jedynie wskazanie na związek pomiędzy zwolnieniem ze służby, a nabyciem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.