II SA/Wa 1220/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] lutego 2014 r. – oddala skargę – Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej "Prezes UKE") decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243, zwanej dalej "Pt") oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej "udip"), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą udostępnienia Krajowej Izbie [...] (zwanej dalej "KI[...]") informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W sprawie ustalono stan faktyczny. W dniu [...] lutego 2014 r. KI[...] złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie: 1. wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami UKE), a KE (lub pracownikami KE) w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek związanej z ustawowym zakresem działania Prezesa UKE; 2. wskazania tematu/zagadnienia, jakiego dotyczy poszczególna korespondencja wyliczona w odpowiedzi powyżej; 3. udostępnienia pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami UKE) a KE (lub pracownikami KE) w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek związanej z ustawowym zakresem działania Prezes UKE. W odpowiedzi Prezes UKE pismem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] - mając na uwadze, iż żądana informacja, stanowi informację publiczną przetworzoną, wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca wskazał, że powyższe wezwanie jest niezasadne. W ocenie wnioskodawcy, jego żądanie nie dotyczy bowiem informacji publicznej przetworzonej, lecz informacji prostej niewymagającej dokonywania analiz, obliczeń lub złożonych działań rejestrowych, a jedynie prostej selekcji, której udostępnienie wymaga zebrania i sporządzenia kopii dokumentów oraz prostego wskazania tematu korespondencji. Wnioskodawca powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Jednocześnie wnioskodawca ze względów ostrożności procesowej wskazał, że pomimo braku konieczności istnienia takiego interesu w przedmiotowej sprawie, po stronie KI[...] interes taki występuje. Wnioskodawca w tym zakresie stwierdził, iż jest organizacją społeczną szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i Europie, Wskazał, że niejednokrotnie był dopuszczany do udziału w postepowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE jako organizacja społeczna. Ponadto stwierdził, że w związku z realizacją zadań polegających m.in. na reprezentowaniu i ochronie interesów swoich członków, wyrażaniu opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki, powinien on być zapoznany z bieżącymi problemami występującymi na rynku telekomunikacyjnym, jak również posiadać informację o bieżących tematach regulacyjnych. Jak wskazała KI[...], informacje w przedmiocie działalności Prezesa UKE w przedmiocie tematów i zagadnień poruszanych na linii KE - Prezes UKE z pewnością przyczynią się do pogłębienia wiedzy wnioskodawcy o funkcjonowaniu Regulatora lub zaangażowaniu Strony w proces legislacyjny. KI[...] wskazała, że jako strona społeczna często bierze udział w pracach legislacyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących szeroko rozumianej telekomunikacji. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie wykazał, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem mu ww. informacji publicznej przetworzonej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że udostępnienie korespondencji pomiędzy Prezesem UKE a KE nie wymaga przetworzenia informacji i sprowadza się jedynie do przekazania informacji prostej. Zdaniem KI[...], konieczność poszukiwań żądanej informacji w istniejących zasobach organu, w tym w zasobach archiwalnych nie może być bowiem przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną. W dalszej części wnioskodawca podniósł, iż ilość korespondencji między Prezesem UKE a KE nie ma wpływu na kwalifikację informacji jako przetworzonej, ze względu na to, iż nie powstaje żadna nowa informacja. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes UKE w decyzji z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję I instancji, wskazał, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, bowiem zostały uzyskane bądź wytworzone i są w posiadaniu Prezesa UKE w związku z kompetencjami wynikającymi z przepisów prawa. Organ podkreślił jednak, że informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej, ponieważ żądana informacja w chwili złożenia wniosku nie istnieje (wniosek wymaga sporządzenia nowego dokumentu) – organ nie prowadzi bowiem całościowego wykazu korespondencji w tym ze wskazaniem tematu/zagadnień jakich dotyczy poszczególna korespondencja, prowadzonej z KE, który obejmowałby informacje przekazywane zarówno w formie elektronicznej, jak i papierowej i do którego można by sięgnąć, aby takie dane w łatwy i prosty sposób uzyskać. Zatem udostępnienie tej informacji wymaga też jej opracowania, czy zredagowania w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych, co z kolei wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do wykazania przesłanki niezbędnej do udostępnienia informacji przetworzonej Prezes UKE wskazał, że wnioskodawca nie wykazał aby udostępnienie żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zgodził się z wnioskodawcą, że KI[...] jest organizacją społeczną zrzeszającą podmioty działające m. in. w obszarze telekomunikacji i z tego powodu odgrywa szczególną rolę na rynku telekomunikacyjnym, poprzez reprezentowanie interesów gospodarczych swoich członków, czy też przyczynia się do tworzenia regulacji sprzyjających rozwojowi rynku telekomunikacyjnego. Jednak Prezes UKE zauważył, że czym innym jest występowanie w konkretnych postępowaniach administracyjnych w charakterze organizacji społecznej z uwagi na spełnienie przesłanki interesu społecznego, a czym innym jest wykazanie przesłanki interesu publicznego (nie społecznego) dla udostępnia informacji publicznej przetworzonej. Przytaczane natomiast przez wnioskodawcę argumenty i twierdzenia wskazują jedynie na – w ocenie Prezesa UKE – interes prywatny KI[...], a nie interes publiczny. W szczególności wnioskodawca nie uzasadnił, aby przekazane informacje miały służyć usprawnieniu działania organu administracji publicznej (m.in. Prezesa UKE) i lepszej ochronie interesu publicznego. Działania polegające na uczestnictwie izby w funkcjonowaniu rynku telekomunikacyjnego i udziale w pracach organów i legislatorów mają bowiem na celu wyłącznie interes prywatny KI[...] a nie interes publiczny. Również fakt wykorzystania informacji "podczas aktywnej postawy na linii KI[...] – organy administracji publicznej", nie uzasadnia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zatem wnioskodawca nie wyjaśnił w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi KI[...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 udip, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że żądana przez informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, co doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu – naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 udip polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że żądana przez KI[...] informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, a jej udostępnienie wnioskodawcy nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga KI[...] analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie było też kwestionowane przez żadną ze stron że Prezes UKE jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej natomiast żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przeważa wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Natomiast za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., l OSK 1347/05, Lex nr 281369, z dnia 9 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1727/09). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97). Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestie te należy oceniać w każdym przypadku indywidualnie w zależności od kryteriów, jakim ma odpowiadać wnioskowana informacja oraz jakich czynności oraz środków wymaga jej wytworzenie. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że skarżąca domagała się uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Zgodzić się należy z organem, że odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. wymagała w pierwszej kolejności stworzenia nowego zestawu dokumentów i pogrupowania go w odpowiednie kategorie odpowiadające żądaniom wniosku tj. wyliczenia pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, wskazania jej tematu/zagadnienia oraz odrębnie udostępnienia pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej związanej z ustawowym zakresem działania Prezes UKE. Dodatkowo, przygotowanie to wymagałoby przeanalizowania całej korespondencji pod kątem art. 5 ust 1 i 2 udip, w celu ewentualnego usunięcia danych chronionych prawem lub odmowy ich udostępniania. Należy podkreślić, że takie czynności, poza tym, że wymagałoby znacznego nakładu pracy, mając na uwadze znaczną objętość żądanych informacji, doprowadziłoby do wytworzenia jakościowo nowej informacji. Dokonanie tych wszystkich czynności byłoby, zdaniem Sądu, zajęciem czasochłonnym, wymagającym dużego wysiłku intelektualnego, opatrzonym ryzykiem popełnienia błędu i angażującym na długi czas pracowników całego Urzędu, jak bowiem podkreśla organ żądane informacje są rozproszone po różnych komórkach Urzędu. Uznając zatem, że żądane informacje noszą charakter informacji przetworzonej, organ ma obowiązek udostępnić takie dane jedynie w sytuacji, gdy uzna że uzyskanie ich przez zainteresowanego możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. W tym celu organ wzywa wnioskodawcę do wykazania powyższej przesłanki. Tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc natomiast do wyjaśnienia pojęcia "interesu publicznego", należy przede wszystkim wskazać, że jest to pojęcie niedookreślone, nieposiadające zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10 ). Brak wykazania tej ustawowej przesłanki, w przypadku wydania decyzji odmownej, spoczywa na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych. W niniejszej sprawie organy badały występowanie w sprawie tej przesłanki w konsekwencji czego uznały, iż po stronie skarżącej nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał. W ocenie Sądu stanowisko to jest słuszne. Należy zgodzić się z organem, że wskazane przez skarżącą powody udostępnienia jej informacji przetworzonej w istocie służą samej Izbie i poprawie jej funkcjonowania jednak realnie nie przekładają się na poprawę funkcjonowania organów państwa, w szczególności funkcjonowania UKE. Zgodzić się należy bowiem, że w żadnym piśmie skarżąca nie przedstawiła, dlaczego istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu jej tej informacji. Już choćby sposób sformułowania wniosku w postaci "wyliczenia pełnej korespondencji" świadczy o tym, że skarżąca nie ma sprecyzowanego powodu, dla którego domaga się udostępnienia żądanych dokumentów. Podzielić zatem należy stanowisko Prezesa UKE, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu publicznego koniecznego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej, a konsekwencją tego jest to, że w sytuacji braku interesu publicznego w przedmiotowej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej obowiązany był wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Konkludując w ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych wynikiem czego było wezwanie do wykazania przez skarżącą interesu publicznego w udostępnieniu żądanych dokumentów, a następnie słusznie doszedł do przekonania, że powody wskazane przez skarżącą nie mieszczą się w powyższej kategorii i z tego powodu odmówił jej udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.