II SA/Wa 1223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2016 r. W dniu 8 kwietnia 2016 r., na adres poczty elektronicznej kancelarii Ministerstwa Rozwoju wpłynął wniosek [...] (dalej jako Stowarzyszenie) o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. księgi wejść, wyjść do budynku (budynków) Ministerstwa za okres od 15 stycznia 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r., 2. kalendarza spotkań Ministra Rozwoju za okres od 15 stycznia 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r., 3. rejestru umów za okres od 15 stycznia do 8 kwietnia 2016 r., 4. informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r., poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 5. wymienienia wszystkich kontroli jakie były prowadzone w Ministerstwie (zewnętrznych i wewnętrznych) od 1 listopada 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r., albo podanie linku do strony BIP, na której znajdują się te informacje, 6. wymienienia wszystkich audytów jakie były prowadzone w Ministerstwie (zewnętrznych i wewnętrznych) od 1 listopada 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r., albo podanie linku do strony BIP, na której znajdują się te informacje, 7. wymienienia wszystkich doradców Ministra (imię i nazwisko) wraz z podaniem wynagrodzenia wypłaconego w styczniu, lutym, marcu 2016 r. Stowarzyszeniu w dniu [...] kwietnia 2016 r. została udzielona odpowiedź w zakresie pytań 1-3 oraz 5-7. W zakresie odpowiedzi na pytanie 4 została przekazana informacja zbiorcza o kwocie wypłaconych nagród w roku 2015 i 2016. Nadto Minister wyjaśnił, że informacje dotyczące imion i nazwisk nie mogły zostać udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej i w tym zakresie wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Stowarzyszeni, wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazującym, że jawna jest informacja o nagrodach przyznanych za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Minister stwierdził, że nie można zgodzić się z tą argumentacją, gdyż każdy z pracowników ma prawo do ochrony informacji go dotyczących, szczególnie, że wnioskodawcy żądają nie tylko podania kwot, jakie zostały wypłacone poszczególnym pracownikom określonym z imienia i nazwiska, ale też przekazanie uzasadnienia dla każdej wypłaconej nagrody. Zadaniem pracodawcy jest chronić pracowników. Informacje o wynagrodzeniu pracowników należą do kategorii dóbr osobistych chronionych przepisami ustawy Kodeks cywilny, a ich ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracowników narusza jego dobra osobiste określone w art. 23 i 24 tej ustawy. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. podnosząc, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia następujących przepisów: 1. art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawną do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy, 2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom administracji rządowej, 3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędna wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników administracji rządowej, którym przyznano nagrodę narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie podnosząc powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej do wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie podać należy, że w kontrolowanej sprawie stan prawny bezsprzecznie wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p.. W myśl przepisów powołanej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., zgodnie z jej art. 4 ust. 1 i ust. 2, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne; żądana informacja publiczna jest lub powinna być w posiadaniu podmiotu zobowiązanego w myśl art. 4 ust. 1 ustawy (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnione zostały wszystkie wskazane powyżej przesłanki. W sprawie nie jest sporne, że Minister Rozwoju jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 4 art. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W sprawie nie jest również sporne, że żądane przez Stowarzyszenie informacje znajdują się w posiadaniu Ministra Rozwoju i posiadają one przymiot informacji publicznej, o której mowa art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty, dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną, nie może sprowadzać się wyłącznie do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 cytowanej ustawy. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Żądane przez Stowarzyszenie informacje o wysokości nagród przyznanych (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W konsekwencji są to informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ma charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W rozpoznawanej sprawie organ nie przesądził statusu pracowników, których dotyczył wniosek, a nie jest możliwe aby kwestie te rozstrzygał Sąd. Dopiero ustalenie tej okoliczności w odniesieniu do konkretnych osób (pracowników) przez organ pozwoli na ocenę zakresu ochrony ich prywatności. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 16 u.d.i.p., będący podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w formie decyzji administracyjnej (ust. 1). Natomiast w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacją określoną w punktach 1 i 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy natomiast rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji w trybie zwyczajnym, a także nadzwyczajnym. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją organ naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji nie odpowiadają minimalnym warunkom przewidzianym w powołanych przepisach, tzn. nie zawierają wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł poprzez brak ustalenia statusu i kręgu pracowników, których wniosek dotyczy. Co więcej uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania, a tym samym i wyjaśnienia pełnej podstawy prawnej decyzji, więc nie pozwala zrozumieć dlaczego Minister odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia pobieżne, lakoniczne i nie obejmujące pełnego materiału dowodowego uzasadnienie orzeczenia. W ocenie Sądu została też utrzymana w mocy decyzja naruszająca przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji poprzedzającej odnosi się do bliżej nieokreślonej osoby fizycznej, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że rozstrzygnięcie obejmuje bliżej nieokreśloną liczbę osób (pracowników). Ponadto należy dodać, że to wnioskodawca kształtuje treść żądania, a udzielenie informacji nie odpowiadającej żądaniu stanowi naruszenie art. 14 ust 1 u.d.i.p. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić stwierdzone uchybienia i wydać decyzję zgodną z prawem. W związku z powyższym Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.