II SA/Wa 1228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. i J. A. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia skargi K. A. i J. A. w przedmiocie ochrony danych osobowych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. A. i J. A. wnieśli do GIODO skargę na przetwarzanie ich danych osobowych przez Wójta Gminy S., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. oraz Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S.. W skardze tej zarzucili naruszenie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych podnosząc, że wywiad środowiskowy sporządzony w celu wydania opinii w związku z ubieganiem się przez nich o pełnienie funkcji rodziny zastępczej, został przeprowadzony niezgodnie z powyższą ustawą, bowiem dane zbierał osobiście Wójt. Ponadto odmówiono im wydania zebranych opinii, które są nieprawdziwe i w ten sposób uniemożliwiono im ich zweryfikowanie. Podnieśli także, że ich skarga na Wójta Gminy oraz Kierownika GOPS, a dotycząca nieprawidłowości zaistniałych w toku postępowania przeprowadzonego w sprawie ustanowienia ich rodziną zastępczą, skierowana do Wojewody [...], została przekazana do rozpatrzenia Radzie Gminy S.. Skarga ta była rozpatrywana na posiedzeniu Komisji Oświaty i Spraw Społecznych Rady Gminy S. w dniu 20 maja 2004 r., podczas którego Dyrektor i pracownicy PCPR udostępnili radnym ich dane osobowe. W ten sposób – zdaniem skarżących – doszło do udostępnienia powyższych danych osobom nieupoważnionym. Wobec powyższego wnieśli o usunięcie z GOPS i PCPR nieprawdziwych opinii zebranych na ich temat. W toku postępowania w tej sprawie, GIODO ustalił, że w dniu 2 grudnia 2002 r. skarżący złożyli do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. podanie o ustanowienie ich rodziną zastępczą w charakterze pogotowia rodzinnego lub rodzinnego domu dziecka. W dniu 6 grudnia 2002 r. PCPR zwróciło się do Wójta Gminy S. o wydanie opinii o rodzinie skarżących przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz zebraniu informacji od lekarza rodzinnego, pedagoga i sołectwa właściwego ze względu na miejsce ich zamieszkania, opinia GOPS wpłynęła do PCPR w dniu 9 stycznia 2003 r. W opinii tej wskazano, że nie dają oni rękojmi należytego wykonywania zadań rodziny zastępczej. W związku z tym, po sprawdzeniu przez PCPR warunków materialnych i mieszkaniowych skarżących, poinformowano ich pismem z dnia 20 stycznia 2003 r., że nie spełniają formalnych warunków do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Następnie w dniu 20 maja 2004 r., na posiedzeniu Komisji Oświaty i Spraw Społecznych Rady Gminy S. z udziałem dyrektora i pracownika PCPR, rozpatrywana była wspomniana wyżej skarga do Wojewody na Wójta Gminy (przekazana do rozpatrzenia Radzie) oraz Kierownika GOPS dotycząca nieprawidłowości zaistniałych w toku postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] GIODO odmówił uwzględnienia wniosku K. A. i J. A. Decyzja ta, w następstwie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. K. A. i J. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIODO z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/07 odrzucił powyższą skargę. W dniu 17 marca 2008 r. K. A. i J. A. złożyli do GIODO wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], powołując się na treść zawartą w załączniku do Uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. (uzasadnienie uchwały). Z dokumentu tego wynika ich zdaniem, że "Radni tutejszej Gminy w sposób zupełnie nieuprawniony stali się niejako stroną w tym postępowaniu". Do wniosku tego dołączona została kopia uzasadnienia powołanej wyżej uchwały. GIODO decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – organ podniósł, iż powołanie się skarżących na nowe dowody (nowe okoliczności faktyczne) w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że mogą one stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, co w konsekwencji wpływa na treść decyzji w kwestiach zasadniczych i w tym kontekście powołał się na stanowisko doktryny oraz judykatury. Odnosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, iż dokument załączony przez skarżących nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie ma wpływu na treść decyzji i odmienne rozstrzygnięcie. Ponadto organ nie jest uprawniony do oceniania prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez inny organ w ramach kompetencji przyznanych mu na podstawie odrębnych przepisów. Niezależnie od powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą inne okoliczności wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku K. A. i J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy GIODO decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. A. i J. A. na wskazaną wyżej decyzję, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1765/08 uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GIODO z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w myśl art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania może być wydana tylko w razie, gdy postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bądź podmiotowych, oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zatem niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych ma przykładowo miejsce w sytuacji, gdy organ działał w innej formie prawnej (np. zaświadczenie) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona ostateczną decyzją, albo gdy strona żąda wznowienia na podstawie przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, kiedy na przykład żądanie pochodzi od osoby nieuprawnionej (niebędącej stroną) lub gdy złoży je osoba nie posiadająca zdolności do czynności prawnych. Innymi słowy mówiąc, decyzja o odmowie wznowienia może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Stąd też niedopuszczalnym jest badanie na tym etapie postępowania przyczyn wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. i ich ewentualnie negatywnego wyniku, bowiem może to mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania o wznowienie. Sąd podniósł, że w zaskarżonej decyzji GIODO oparł swoje rozstrzygnięcie na dokonanej ocenie przyczyn wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z art. 149 § 3 w zw. z § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowiło to naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę GIODO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] GIODO, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy o ochranie danych osobowych odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, gdy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla spraw, są nowe, po drugie, gdy nowe dowody, czy też nowe okoliczności faktyczne istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej, po trzecie, gdy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organ podniósł, że ostatnia z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. GIODO wyjaśnił, że treść załączonego do wniosku o wznowienie dokumentu była znana organowi w chwili rozstrzygania co do istoty sprawy. Organ podał, że uzasadnienie do Uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. dołączone było do akt sprawy już w dniu 28 listopada 2006 r., tj. w dniu wniesienia ustnie do protokołu skargi do GIODO, inicjującej postępowanie w sprawie. Ponadto organ stwierdził, że dokument ten nie ma wpływu na zmianę treści decyzji GIODO i odmienne rozstrzygnięcie sprawy, albowiem zawarte w tym dokumencie stwierdzenia nie odnoszą się merytorycznie do przedmiotu postępowania prowadzonego przez GIODO. Dodatkowo organ podniósł, że w sprawie tej nie zachodzi również żadna z pozostałych przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja została podpisana przez działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Zastępcę Generalnego Inspektora A. L.. Od powyższej decyzji K. A. i J. A. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, GIODO decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał wcześniejszą argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Również ta decyzja została podpisana z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przez Zastępcę Generalnego Inspektora A. L. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. A. i J. A. podnieśli, że naruszona została zasada subsydiarności. Zarzucili organowi, że wskutek jego działania ich poprzednia skarga została odrzucona przez Sąd. W wyniku tego, ich zarzuty co do organu nie zostały zweryfikowane przez niezależny organ. Podnieśli, że w ustalonym przez GIODO stanie faktycznym istnieje wywiad środowiskowy podpisany nie przez osobę, z którą był przeprowadzony. W ich ocenie, udokumentowany zarzut manipulowania stanem faktycznym i unikanie kontroli sądowej przez GIODO, przy pogwałceniu zasady subsydiarności, winien być wystarczającym powodem do przeprowadzenia obiektywnej oceny sprawy we właściwie pojmowanym interesie społecznym i obywatelskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K. A. i J. A. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Zastępca Generalnego Inspektora A. L., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.