II SA/Wa 1228/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 kpa, a także na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], o odmowie przyjęcia F. L. na aplikację prokuratorską i aplikację sądową. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W wyniku wniosku F. L., aplikanta ogólnego Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...], o przyjęcie go na aplikację sądową alternatywnie, w przypadku wyczerpania limitu miejsc, na aplikację prokuratorską wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 pow. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, decyzją Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wskazaną na wstępie. Uzasadniając tę decyzję Dyrektor KSSiP wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 196/12/DSO z dnia 5 października 2012 r. na aplikacji sądowej został określony limit 100 miejsc, natomiast zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 197/12/DSO z tej samej daty na aplikacji prokuratorskiej został określony limit 50 miejsc. Wnioskujący F. L., po ukończeniu aplikacji ogólnej, został usytuowany na [...] miejscu na liście aplikantów. W związku z faktem wyczerpania limitów miejsc na obu aplikacjach przez osoby sklasyfikowane wyżej na liście niż wnioskujący, odmówiono mu przyjęcia na aplikację specjalistyczną. Od powyższej decyzji F. L. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że zaskarża decyzję w części dotyczącej ustalenia jego miejsca na [...] pozycji i wniósł o ustalenie jego miejsca na [...] pozycję. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja o nieprzyjęciu na aplikację była niesłuszna, albowiem nieprawidłowo zostało ustalone jego miejsce na liście klasyfikacyjnej aplikantów III roku aplikacji ogólnej. Zdaniem F. L. przy wyliczaniu wyniku punktowego ze sprawdzianów i praktyk zaniżony został osiągnięty przez niego wynik, bowiem Dyrektor KSSiP przyjął, iż wynosi on 40,5 punktów. Według strony błędnie została mu zaliczona do powyższego wyniku średnia punktów zdobyta ze sprawdzianu, a łącznie uzyskał 41,5 pkt i powinien być zakwalifikowany na pozycji [...] . Dyrektor KSSiP przy ustalaniu listy kwalifikacyjnej aplikantów, zastosował § 7 ust. 2 Rozporządzenia, które stanowi, iż do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach. Zdaniem strony stoi to w sprzeczności z treścią art. 26 ust. 3 ustawy o KSSiP, zgodnie z którym kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. Zdaniem strony, kluczowym jest tu zwrot "zaliczonych sprawdzianów", który według niego oznacza, że nie jest możliwe doliczenie do ogólnego wyniku średniej arytmetycznej, jak to uczynił Dyrektor KSSiP, lecz jedynie wyniku zaliczającego sprawdzian. Kolejnym argumentem podniesionym przez ww. jest treść art. 26 ust. 1 ustawy o KSSiP, który stanowi, iż warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Zdaniem strony, wyrażony w tym artykule nacisk na pozytywne oceny prowadzi do wniosku, że nie powinno się brać pod uwagę przy ustalaniu listy kwalifikacyjnej ocen niezaliczających sprawdzianów, które zostały następnie poprawione. W wyniku odwołania została wydana decyzja Ministra Sprawiedliwości wskazana na wstępie. Organ II instancji przypomniał w uzasadnieniu stan prawny dotyczący tworzenia listy kwalifikacyjnej aplikantów kończących aplikację ogólną. Stwierdził także, że na mocy art. 16 ustawy o KSSiP sprawuje on nadzór merytoryczny nad aplikacją ogólną. Przypomniał także, że wnioskodawca zajął na liście kwalifikacyjnej miejsce [...]. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniem F. L., iż jego miejsce zostało ustalone błędnie, albowiem nie zostały stwierdzone błędy rachunkowe wpływające na ilość punktów uzyskanych przez kandydata. Nie uznał również zasadności zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o KSSiP. Minister Sprawiedliwości uznał co prawda, że zwroty użyte w przepisach ustawy o KSSiP oraz Rozporządzenia mogą sprawiać wrażenie niejednoznacznych, jednakże wątpliwości interpretacyjne mogą zostać wyjaśnione już na etapie wykładni językowej. Zdaniem organu, zwrot "zaliczonych sprawdzianów" – budzący wątpliwości interpretacyjne – obejmuje swoim znaczeniem wszystkie sprawdziany, do których aplikant przystąpił, albowiem spełniają one kryterium przyporządkowania lub częściowego wykonania zobowiązań. Takie znaczenie słowa "zaliczyć" Minister Sprawiedliwości przyjął posiłkując się Słownikiem języka polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1995. Zaś rozumienie zwrotu "zaliczyć" jako "zdać" jest rozumieniem potocznym, które jednakże nie powinno być stosowane przy wykładni przepisów. Tak przedstawione przez organ rozumowanie prowadzi do wniosku, że § 7 ust. 2 Rozporządzenia nie stoi w sprzeczności z art. 26 ust. 3 ustawy o KSSiP, ponieważ wliczane do ogólnej punktacji są w takim przypadku punkty zdobyte ze wszystkich sprawdzianów, do których aplikant przystąpił, również tych niezdanych przez aplikanta w pierwszym terminie. Minister Sprawiedliwości, posiłkując się przy tym wykładnią celowościową stwierdził, że lepszym kandydatem na aplikację specjalistyczną jest osoba, która zdała egzaminy w pierwszym terminie, aniżeli taka, która musiała egzamin poprawiać. Przyjęcie odmiennego, proponowanego przez wnioskodawcę rozumowania, prowadziłoby do niesłusznego promowania osób poprawiających egzaminy. Następnie Minister Sprawiedliwości wskazał, że wskazane wyżej Rozporządzenie zostało wydane w ramach delegacji ustawowej, zawartej w art. 52 ust. 2 ustawy o KSSiP, a zgodnie z zasadami legislacji istnieje możliwość precyzowania w przepisach rozporządzeń regulacji ustawowych. W konkluzji decyzji podkreślił, że cel regulacji zawartej w ustawie jest jednoznaczny, bowiem zakłada się że lepszym kandydatem jest osoba, która zdaje egzamin w pierwszym terminie. Pominięcie wyniku negatywnego z pierwszego terminu sprawdzianu niesprawiedliwie promowałoby, które nie dysponują w pierwszej jego dacie dostateczną wiedzą i umiejętnościami, dopiero w drugim uzyskały równorzędną lub wyższą ocenę niż kandydaci zdający sprawdzian pozytywnie już za pierwszym razem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi F. L. podkreślił w szczególności, że kwestionuje sposób obliczania punktów sprzeczny z rozstrzygnięciami WSA w Warszawie oraz NSA, które w powołanych przez niego wyrokach wskazywały na sprzeczność z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej sędziowskiej oraz prokuratorskiej oraz art. 26 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację przytoczoną na jego poparcie i uznając, że podniesione przez pełnomocnika skarżącego zarzuty stanowią jedynie polemikę, bez przytoczenia żadnych nowych okoliczności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga badana pod kątem tych przesłanek zasługuje na uwzględnienie. Kwestię odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292). Wskazać należy, że Minister Sprawiedliwości w myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem nauczania. Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej, wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego przepisu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiących sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na tej podstawie następnie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Wskazać również należy, że w dniu 12 października 2011 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292). Prawodawca, wprowadzając do obowiązującego porządku prawnego powyższe rozporządzenie, mocą art. 7 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1193), nie zawarł przepisów przejściowych nakazujących stosować dotychczasowe przepisy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej regulacji prawnej, lecz wprost w § 12 tego rozporządzenia określił, iż wchodzi ono w życie z dniem 12 października 2011 r. Zatem nie może być wątpliwości, że organ prawidłowo zastosował te przepisy jako obowiązujące w dacie orzekania. Stosownie do postanowień § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym. Sprawdzian przeprowadza komisja sprawdzianowa w składzie od 3 do 5 osób, powoływana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród wykładowców prowadzących zajęcia dla aplikantów (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 ww. §, do oceny sprawdzianu stosuje się odpowiednio przepisy § 5 ust. 1, 4 i 5 (ust. 1 - Oceny przebiegu praktyki dokonuje się w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, przy czym ocena stanowi wielokrotność 0,5 punktu. Do oceny dołącza się zwięzłe pisemne uzasadnienie; ust. 4 - Za uzyskanie pozytywnej oceny z praktyki uważa się uzyskanie co najmniej 2 punktów. Uzyskanie pozytywnej oceny jest równoznaczne z zaliczeniem praktyki; ust. 5 - Od dokonanej przez patrona praktyki oceny praktyki odwołanie nie przysługuje). Przepis § 6 ust. 5 określa, iż przy ocenie sprawdzianu należy uwzględniać w szczególności: 1) prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni; 2) prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych; 3) prawidłowość konstrukcji projektu pisma procesowego lub decyzji i jej uzasadnienia; 4) poprawność argumentacji i zachowanie reguł językowych. Zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. W takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 4, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach. Przechodząc do analizy akt postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 powołanej ustawy w zw. z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej bowiem sprawie podstawowe znaczenie ma sposób liczenia punktów, jaki uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinujący określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej, a w szczególności ustalający liczbę zdobytych punktów ze sprawdzianu poprawkowego. Treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej nie budzi wątpliwości, bowiem o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta jedynie z zaliczonych sprawdzianów. Analiza przepisu § 6 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia prowadzi także do jednoznacznego wniosku, iż oceną zaliczającą – pozytywną jest ocena odpowiadająca co najmniej 2 punktom. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z zaliczonych sprawdzianów" wskazuje, iż do sumowania ocen należy brać tylko liczbę punktów zaliczających sprawdzian. W tym stanie rzeczy, zastosowanie wobec skarżącego metody wyliczania średniej arytmetycznej liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu wiedzy i umiejętności z jednego modułu tematycznego w obu terminach pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem ustawowym. Spowodowało to zaniżenie łącznej oceny punktowej i wadliwe umieszczenie skarżącego na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Wskazać należy, iż wprawdzie postępowanie organu w tym zakresie posiada oparcie w przepisie § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, niemniej jednak przepis ten pozostaje w jawnej opozycji do treści przepisu ustawowego, tj. art. 26 ust. 3 zd. 1. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (przykładowo z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11, z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1843/11, sygn. akt I OSK 2011/11 i sygn. akt I OSK 2092/11 – publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podkreślał, iż cyt. "przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto (...) za taką metodą ustalania ocen nie może przemawiać treść art. 52 pkt 2 przedmiotowej ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zakres oraz szczegółowa treść upoważnienia dla Ministra, w szczególności konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wywiedziony przez organ (...). Rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż godziłoby to w podstawowe zasady stanowienia aktów wykonawczych". NSA podkreślał także, iż "W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym". Przedstawione powyżej stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z powodu naruszenia przez organy orzekające w sprawie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Rozpoznając ponownie sprawę skarżącego, organ będzie obowiązany uwzględnić powyżej przestawioną ocenę prawną Sądu. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.