II SA/Wa 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie udostępnienia M. K. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 16 ust 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) oraz w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał co następuje: M. K. wnioskiem z [...] września 2012 r. zwrócił się do Państwowego [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obowiązku wpłat na PFRON, dotyczącej wszystkich urzędów gmin oraz urzędów miejskich z województwa [...] w latach 2005-2011 (w rozbiciu dla każdego z urzędów): - realizacji wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, - osiągniętego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, - poziomu wpłat do PFRON z tytułu nieosiągnięcia wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, - ilości niepełnosprawnych pracowników (w przeliczeniu na pełne etaty), - stanu zatrudnienia ogółem (niepełnosprawni + pełnosprawni) w przeliczeniu na pełne etaty. Minister zaznaczył, iż wcześniejsze decyzje odmawiające udostępnienia żądanych informacji były uchylane w toku postępowania administracyjnego zaś decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa PFRON z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie udostępnienia żądanych informacji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13. Sąd ten wydał wytyczne, co do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1691/14 podkreślił właściwość Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organu drugiej instancji w tej sprawie. Brak wykonania wytycznych, zawartych w wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2014 r. był przyczyną uchylenia przez Ministra kolejnych decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezes Zarządu PFRON ponownie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując że jest ona objęta tajemnicą skarbową a zainteresowany nie należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej informacji. Organ pierwszej instancji podkreślił, że rozwiązania prawne w zakresie tajemnicy skarbowej stanowią, iż wszystkie informacje przekazywane organom podatkowym w sprawach daninowych, bez względu na podmiot, który je przekazuje stanowią tajemnicą skarbową. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Minister decyzją z [...] listopada 2017 r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, uznając zrealizowanie przez Prezesa Zarządu PFRON wytycznych WSA zawartych w wyroku z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13 w zakresie zastosowania do tej sprawy instytucji prawnej – tajemnicy skarbowej. Organ wskazał na art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z którego wynika, iż do wpłat na PFRON stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i art. 49b, przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. "Odpowiednie stosowanie" nie oznacza uznaniowego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, lecz to, że przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się wprost lub z pewnymi modyfikacjami. Oznacza to, że Prezes Zarządu PFRON, jak również organ odwoławczy, jest zobowiązany do przestrzegania przepisów o tajemnicy skarbowej, o której mowa w art. 293 i 294 Ordynacji podatkowej. Zgodnie natomiast z art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową.§ 2. Przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1; 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające; 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe; 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego; 5) informacjach uzyskanych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1; 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa; 7) aktach dokumentujących kontrolę, o której mowa w rozdziale 9 działu III ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wymianie informacji podatkowych z innymi państwami (Dz. U. poz. 648). Zgodnie z § 4 ww. ustawy do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązane są również inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa. Przepisy te wskazują, że nie udostępnia się danych indywidualnych podatników zawartych w deklaracjach podatkowych oraz innych dokumentach składanych przez podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Należy tu podnieść, że "zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki" (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Unimex 2009, s. 1106). Nadto wskazać należy, że "w art. 293 uregulowano w kazuistyczny sposób zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej. Obejmuje ona wszystkie indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów" (S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A, Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz LexisNexis 2009, s. 977). Takie brzmienie przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1060/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 414/10). Należy zauważyć, że żądane przez stronę postępowania dane dotyczą danych indywidualnych a nie zbiorczych, gdyż strona żąda udostępnienia danych dotyczących wszystkich urzędów gmin oraz urzędów miejskich z województwa [...] (lata 2005-2011 w rozbiciu), związanych z obowiązkiem wpłat na PFRON, z podaniem dla każdego urzędu osobno: wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie; osiąganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych; ilości niepełnosprawnych pracowników (w przeliczeniu na pełne etaty); stanu zatrudnienia ogółem (niepełnosprawni + pełnosprawni) w przeliczeniu na pełne etaty. Powyższe rozwiązania prawne w zakresie tajemnicy skarbowej prowadzą do wniosku, że wszystkie informacje przekazane organom podatkowym będące danymi indywidualnymi bez względu na podmiot, który je przekazuje objęte są tajemnicą skarbową. Przepisy ustawy Ordynacja podatkowa jak również przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie przewidują żadnych wyłączeń w tym zakresie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie jest istotne, że żądane przez stronę dane dotyczą obowiązku wpłat na PFRON organów samorządu terytorialnego i że żądana informacja związana jest z funkcjonowaniem władzy publicznej jednostek samorządu terytorialnego, gdyż jak już wcześniej wskazano żadne z powyższych przepisów będących lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują wyjątków w zakresie udostępniania danych objętych tajemnicą skarbową. Niezależnie od powyższego, dodatkowo należy wskazać, że strona nie należy do kręgu organów i osób o których mowa w art. 298 i art. 299 Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym również z tej przyczyny nie byłoby możliwe udostępnienie tych danych. Organ wskazał natomiast, iż zarówno Ordynacja podatkowa jaki ustawa o kontroli skarbowej wskazują, że tajemnica skarbowa nie dotyczy osoby, której objęte tą tajemnicą informacje dotyczą - art. 294 § 5 Ordynacji podatkowej i art. 34 ust 6 ustawy o kontroli skarbowej (M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 294 Ordynacji podatkowej, Wolters Kluwer 2015, LEX oraz wyrok WSA w Warszawie z d 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1578/12). Dlatego nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona wystąpiła do urzędów gmin województwa [...] z wnioskiem o udostępnienie danych bezpośrednio ich dotyczących w zakresie bardziej szczegółowym niż wynika to z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając jej naruszenie: — art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej oraz innych osób oraz jednostek, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieprawidłową odmowę udostępnienie informacji, co skutkuje nieuzasadnionym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do informacji, które to ograniczenie nie spełnia warunku konieczności i proporcjonalności art. 5 ust. 1ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten określa przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnice ustawowo chronione, poprzez zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do informacji, które nie są objęte tajemnicą ustawowo chronioną; art. 293 § 1 i 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę tajemnicy skarbowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu tej tajemnicy do informacji dotyczących podmiotów publicznych; art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 22b, art. 23, art. 29 ust. 3a1, 3b, 3c i 3g, art. 31 ust. 3 pkt 1 lit a, art. 33 ust. 4a, 4a1, 4c, 7 i 7a, oraz art. 38 ust. 2 pkt 1 lit a tiret pierwsze ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i art. 49b, przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten zawiera normę kompetencyjną, na podstawie której podmiot zobowiązany był uprawniony do stosowania tajemnicy skarbowej. W konkluzji skargi M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zgłosiło udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w tej sprawie po stronie skarżącego, motywując to przedmiotem swojej działalności statutowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. uwzględnił powyższy wniosek Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem nie zostały prawidłowo wykonane wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Bezsporne także jest, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna - odnosząca się do danych dotyczących urzędów gminnych i urzędów miejskich z województwa [...], związanych z obowiązkiem wpłat do PFRON - stanowi informację związaną z funkcjonowaniem władzy publicznej, jaką są jednostki samorządu terytorialnego. Zatem w tej sprawie została spełniona przesłanka podmiotowa oraz przedmiotowa warunkująca stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6) i argumentacja w tym zakresie zawarta zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy w skardze jest zbędna. Zagadnienie to zostało nadto przesądzone w wyżej wskazanym wyroku. Sporne jest natomiast, czy żądane przez skarżącego wnioskiem z [...] września 2012 r. informacje mogą być mu udostępnione. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13 zostały wydane wytyczne, co do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wytyczne te dotyczą dwóch aspektów sprawy: – rozważenia wszelkich aspektów zagadnienia czy żądane informacje stanowią tajemnicę skarbową oraz - rozważenia czy żądane informacje stanowią informacje przetworzone. W zakresie problematyki tajemnicy skarbowej WSA w Warszawie wytknął, iż organ nie ustosunkował się do treści art. 299 § 3 Ordynacji podatkowej w kontekście stwierdzenia skarżącego, że żądane informacje dotyczą jednostek administracji publicznej, które na mocy przepisów o finansach publicznych obowiązuje zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Natomiast w zakresie problematyki informacji przetworzonej, organ nie pogłębił argumentacji uzasadniającej takie uznanie. Jednocześnie WSA w Warszawie zaznaczył, iż poza sporem jest, że skarżący żąda informacji znajdujących się w posiadaniu organu, a zawartych w deklaracjach nadsyłanych do Funduszu. Nie można uznać, aby pobranie żądanych informacji z deklaracji stanowiło przetworzenie informacji. Nie jest to czynność wymagająca intelektualnych zabiegów, lecz prosta czynność o charakterze zbliżonym do technicznego, a polegająca na przepisaniu wnioskowanych danych. W ocenie Sądu istota problemu tkwi natomiast w ilości danych, które miałyby być pobrane i obszerności stworzonego ich zestawienia. Jest to zależne od liczby podmiotów dokonujących wpłat do Funduszu, a objętych wnioskiem skarżącego. Organ liczby takiej nie wskazał, posługując się enigmatycznym określeniem "wielu dokumentów", co w istocie czyni argumentację w tym zakresie nieweryfikowalną. W sytuacji, gdyby zachodziła potrzeba zgromadzenia takiej liczby danych, co zakłóciłoby normalny tok działania organu i kolidowałoby z bieżącym funkcjonowaniem organu, to zaistniałyby podstawy pozwalające na zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Na tym etapie postępowania, przy tak lapidarnym stanowisku organu, wyprowadzenie takiej oceny nie jest możliwe. W sprawie istotna jest również okoliczność, że skarżący deklarował gotowość zmiany wniosku, w taki sposób, aby udzielenie informacji publicznej było jak najmniej uciążliwe dla PFRON, w tym podanie informacji nie z rozbiciem na miesiące, a na lata. Organ kwestii tej także nie wyjaśnił. W odniesieniu do żądania wskazania osiągniętego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Organ twierdzi, że wymaga to dokonania obliczeń ilorazu liczby pracowników niepełnosprawnych przez ogół zatrudnionych pracowników. Niewątpliwie konieczność wykonania takich obliczeń czyniłaby z wnioskowanej informacji w tym zakresie informację przetworzoną, skarżący jednak okoliczność tę kwestionuje i podaje, że obliczeń takich dokonują podmioty wypełniające deklaracje i są one zawarte w tych deklaracjach. Do tej argumentacji odwołania organ odwoławczy się nie odnosi, powielając stanowisko organu pierwszej instancji. Wobec braku niezbędnych danych Sąd nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska organu w tej mierze. Końcowo wskazać należy, że organ nie udostępnił skarżącemu informacji co do wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie w zakresie żądanym przez skarżącego. Wskazał bowiem na przepis ustawy o rehabilitacji (art. 21 ust. 2a), który dotyczył samorządowych jednostek organizacyjnych w latach 2005-2011. Tymczasem na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że nie wnioskował o dane zawarte w ustawie, gdyż podane w niej wskaźniki mogą ulec modyfikacji w każdym z urzędów objętych wnioskiem w wyniku podjęcia określonych działań. Chodziło mu zatem o rzeczywisty wymagany wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w każdym urzędzie. Przechodząc do oceny zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż zarówno wykazanie przez organ objęcia żądanych informacji tajemnicą skarbową jak i wykazanie przez organ, że żądane informację stanowią informacje przetworzoną, mogą stanowić, w przypadku prawidłowego wykazania którejkolwiek z tych okoliczności, uzasadnioną przyczynę dla wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmowę uzasadniły objęciem żądanych informacji tajemnicą skarbową. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentacja ta nie w pełni realizuje wytyczne zawarte w tym zakresie w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., co stanowi naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ w dalszym ciągu nie ustosunkował się do treści art. 299 § 3 Ordynacji podatkowej w kontekście twierdzenia skarżącego, że żądane informacje dotyczą jednostek administracji publicznej, które na mocy przepisów o finansach publicznych obowiązuje zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do wpłat na PFRON zobowiązani są wskazani w przepisach pracodawcy. Tymi pracodawcami mogą być zarówno osoby fizyczne (prowadzące indywidualną działalność gospodarczą), prywatne podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego, których działalność opiera się na środkach prywatnych), jak i podmioty publiczne, do których należą urzędy gmin i urzędy miejskie. Natomiast skarżący – co wynika z jego wniosku oraz stanowisk zawartych w jego pismach procesowych – nie żąda informacji co do tych pracodawców, ale już zbiorczych informacji, które gromadzą urzędy gminne województwa [...]. Dlatego niezrozumiałym jest uznanie przez organy obu instancji takich informacji za dane indywidualne a nie za dane zbiorcze. Zważyć tu należy, iż wskazywane przez organ przepisy Ordynacji podatkowej (art. 293 i art. 294) - które tu oczywiście zgodnie z art. art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stosuje się odpowiednio - wyraźnie wskazują na zakaz udostępniania danych indywidualnych podatników zawartych w deklaracjach podatkowych oraz innych dokumentach składanych przez podatników, a także wskazują, że nie udostępnia się danych indywidualnych podatników zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Poza sporem jest zasada bezwzględnego stosowania zasad tajemnicy podatkowej i w tym zakresie organ prawidłowo przywołuje stosowne przepisy, orzecznictwo oraz poglądy doktryny. Jednakże problem polega na tym, iż tajemnica ta odnosi się do danych składanych przez podatników – tu odpowiednio do jednostek zatrudniających, czy zobowiązanych do określonych wpłat z tytułu PFRON. Tajemnica ta nie ma już zastosowania do danych zbiorczych, będących w posiadaniu urzędów gminnych. Organ ponownie rozpatrując odwołanie ustosunkuje się do powyższych wytycznych. Organy obu instancji odmowę uzasadniły wyłącznie objęciem żądanych informacji tajemnicą skarbową, nie odnosząc się do zagadnienia informacji przetworzonej, zatem wytyczne tym przedmiocie, zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/13 nadal pozostają aktualne. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wszystkie wyżej wskazane wytyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.