II SA/Wa 1230/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie diety i zwrotu kosztów podróży 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz W. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Rada Powiatu G. (organ) uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] w sprawie diet przysługujących radnemu Powiatu G. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych i używania samochodów osobowych do celów służbowych. Skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda [...] (skarżący/organ nadzoru) wnosząc o orzeczenie o nieważności załącznika do uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] w sprawie diet przysługujących radnemu Powiatu G. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych i używania samochodów osobowych do celów służbowych, w całości i zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uchwale Nr [...] w sprawie diet przysługujących radnemu Powiatu G. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych i używania samochodów osobowych do celów służbowych zawarte zostały następujące zasady przyznawania diet: Załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] lutego 2019 r. Pełniona funkcja Dieta w % max* Potrącenia za nieobecność w zł** na Komisji na sesji na Zarządzie Przewodniczący Rady Powiatu 98 150 400 Wiceprzewodniczący Rady Powiatu 80 150 400 Członek Zarządu 95 150 400 50 Przewodniczący Komisji*** 75 150 400 Przewodniczący Komisji Rewizyjnej 80 150 400 Wiceprzewodniczący Komisji 70 150 400 Członek Komisji Rewizyjnej 65 150 400 Radny 60 150 400 * Procentowo określona maksymalna wysokość diety przysługująca radnemu powiatu, w zależności od liczby mieszkańców w powiecie (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu - Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 709). ** Nieobecność radnego na posiedzeniu komisji merytorycznej lub Zarządu, którego jest członkiem powoduje obniżenie miesięcznej diety. Maksymalne potrącenie w miesiącu dotyczy dwóch komisji. Nieobecność na sesji - obniżenie o 400 zł, na komisji po 150 zł, zaś członka Zarządu o 50 zł za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność. Usprawiedliwieniem nieobecności radnego jest podróż służbowa z polecenia odpowiednio Przewodniczącego Rady Powiatu lub Starosty. ***Przewodniczący i Wiceprzewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Statutowo- Regulaminowej otrzymują miesięczną dietę w wyżej określonej wysokości wyłącznie w miesiącu, w którym odbyło się co najmniej jedno posiedzenie tych Komisji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. Wskazał, że zakładając racjonalność ustawodawcy, gdyby rzeczywiście ustawodawca chciał tak daleko ingerować w zasady przyznawania/otrzymywania diet przez radnych, to w treści przepisu zawarłby wprost jednoznaczny zapis, że dieta przysługuje "za udział radnego w posiedzeniu komisji, zarządu lub sesji rady". Ponadto wskazuje, że gdyby przyjąć, że dieta należy się wyłącznie za udział w posiedzeniach, czyli zależna jest od wykonania tej konkretnej czynności przez radnego, mielibyśmy charakterystyczną ekwiwalentność świadczeń - udział w posiedzeniu, któremu odpowiada obowiązek zapłaty skonkretyzowanej co do wysokości kwoty pieniężnej. W takiej sytuacji dieta miałaby charakter wynagrodzenia, czego skarżący nie dopuszcza. Jej zdaniem ujawnia się wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu skargi i brak spójności, skoro z jednej strony skarżący twierdzi, że zapisy w uchwale zbliżają dietę do formy wynagrodzenia za prace, a z drugiej strony postuluje przyznanie konkretnie określonej kwoty za konkretną czynność radnego. Podnosi, że skoro dieta przysługuje radnemu w związku z wykonywaniem mandatu, to ocena jej charakteru powinna odbywać się z uwzględnieniem wszystkich czynności wynikających ze sprawowania mandatu oraz praw przysługujących i wykonywanych przez radnego, określonych nawet wprost w samej ustawie o samorządzie powiatowym. Jej zdaniem wykonywanie mandatu radnego nie polega i nie sprowadza się wyłącznie do udziału w posiedzeniu komisji czy sesji rady, za co miałaby przysługiwać dieta. Istotą sprawowania mandatu jest utrzymywanie więzi i reprezentowanie mieszkańców wspólnoty, występowanie na rzecz i w interesie społeczności lokalnej, co wiąże się z czynnościami i działaniami radnego podejmowanymi także w okresie pomiędzy posiedzeniami komisji, czy sesjami rady. Wykonywanie tych czynności związanych z wykonywaniem mandatu pozostaje bez związku z tym, czy w danym miesiącu wyznaczono posiedzenie komisji/sesję rady, czy też, że ze względu na okoliczności zaistniała potrzeba np. odbycia dwóch sesji w miesiącu. Podnosi, że w kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym, rada powiatu jest całkowicie suwerenna i może przy uwzględnianiu wysokości diet przyznać odpowiednio wyższe diety np. przewodniczącemu rady, wiceprzewodniczącym lub przewodniczącym poszczególnych komisji (Komentarz Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, wyd. II, 2007r.). Odnośnie zarzutu, iż w uchwale nie zaznaczono, że dieta przysługuje wyłącznie członkowi zarządu, który nie pozostaje w stosunku pracy na podstawie wyboru (czyli nieetatowemu członkowi), że osoba taka (etatowy członek zarządu), ma możliwość jednoczesnego pobierania wynagrodzenia i diety z tego samego tytułu, należy odwołać się do przepisu zawartego w art. 21 ust. 4a. ustawy. Zgodnie z tym przepisem "Dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcję członka zarządu w powiecie, w którym uzyskał mandat."  Zatem ustawodawca wprowadzając powyższy zakaz wyłączył dopuszczalność otrzymywania przez radnego, pozostającego w stosunku pracy (etatowego członka zarządu) poza wynagrodzeniem dodatkowo diety. Przenoszenie tego zakazu, czyli przepisu ustawy do uchwały rady powiatu jest zbędne, skoro regulacja taka została zawarta w akcie normatywnym wyższego rzędu. Jej zdaniem zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia w uchwale Rady Powiatu G. przepisów art. 21 ust. 4, 4a i 5 ustawy o samorządzie powiatowym są bezzasadne. Wskazuje, że Rada Powiatu określiła w uchwale zasady, na jakich radnym przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych w związku z wykonywaniem mandatu, z uwzględnieniem zgodnie z przepisem, iż przy ustalaniu wysokości diet bierze się pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego). Wskazuje, że uchwała nie narusza przepisu art. 21 ust. 4a, ponieważ nie powiela w swojej treści regulacji ustawowej ani nie zawiera w tym zakresie regulacji sprzecznej z ustawą. Uchwała nie narusza również art. 21 ust. 5 ustawy, albowiem w wysokości diet zadbano by nie przekraczać ich maksymalnej wysokości wynikającej z przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. oraz wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 5a ustawy. W tym stanie rzeczy wnosi jak wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała organu z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] w sprawie diet przysługujących radnemu Powiatu G. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych i używania samochodów osobowych do celów służbowych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 21 ust. 4, ust. 4a i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (ustawa o samorządzie powiatowym) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709) oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. 2000 r. nr 66, poz. 799). Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Według ust. 5 tegoż przepisu, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 2288). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców powiatów. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń, ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców powiatów (art. 21 ust. 5a i 5b ustawy o samorządzie powiatowym). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 p.p.s.a.), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto Sąd podziela stanowisko judykatury, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszenie prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, takie jak błąd lub nieścisłość prawna, nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną uchwałę, dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. art. 21 ust. 4, ust. 4a i 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66 ze zm.). Z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy oraz, że akty prawa miejscowego ustanawia rada powiatu w formie uchwały (art. 21). Zdaniem sądu sformułowane w uchwale Nr [...] w sprawie diet przysługujących radnemu Powiatu G. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych i używania samochodów osobowych do celów służbowych zawarte zostały następujące zasady przyznawania diet zapisy powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliża ją do formy wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w kwestionowanych zapisach spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji, zarządu lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z załącznika do ww. uchwały, w całości. Pomniejszenie odpowiednio o kwoty wskazane w tabelce, w zależności od pełnionej funkcji, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której dana osoba była nieobecna na posiedzeniu danego gremium. W ocenie sądu z tych samych powodów zasadnie zakwestionowano zapisy dotyczących Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Statutowo-Regulaminowej a wynika to z faktu, że brak jest analogicznego zapisu dotyczącego potrąceń w przypadku braku sesji rady w danym miesiącu. Jak wynika z akt sprawy, w skład Zarządu Powiatu G. wchodzą zarówno członkowie pochodzący z wyboru, jak również zatrudnieni w ramach stosunku pracy. Przyznanie członkowi zarządu diety, bez zaznaczenia że chodzi wyłącznie o członka zarządu, który nie pozostaje w stosunku pracy powoduje, że osoba zatrudniona ma możliwość jednoczesnego pobierania wynagrodzenia i diety z tego samego tytułu. Mając na uwadze istotę diety, w ocenie sądu, ustalenie wysokości diety dla osób pełniących określone w tabeli funkcje, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów powiatu, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę a te muszą uwzględniać rekompensyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, ale nie dokonał jego wszechstronnej oceny. Organ weźmie pod uwagę rozważania sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ nie uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c. ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.