II SA/Wa 1232/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Fundacji [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na temat liczby oraz wykazu beneficjentów działania 8.1 pochodzących z naboru 2008 r., którzy złożyli minimum jeden wniosek o płatność pośrednią oraz wykazu wszystkich beneficjentów działania 8.1, którym wypłacono przynajmniej jedną płatność pośrednią w okresie od 1 stycznia 2008 do dnia dzisiejszego. W uzasadnieniu podano m.in., iż Fundacja [...] wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., powołując się na przepisy art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o udostępnienie informacji dotyczących: liczby oraz wykazu beneficjentów działania 8.1 pochodzących z naboru 2008 r., którzy złożyli minimum jeden wniosek o płatność pośrednią oraz wykazu wszystkich beneficjentów działania 8.1, którym wypłacono przynajmniej jedną płatność pośrednią w okresie od 1 stycznia 2008 do dnia dzisiejszego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała wnioskodawcę, że wnioskowane dane stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogą być udostępnione w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego, PARP pismem tym wezwała Fundację [...] do wykazania, jakie okoliczności szczególnie istotne dla interesu publicznego, przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. P. M. stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną i mimo, że nie jest obowiązany, wykaże interes publiczny. Wskazał, że Fundacja [...] w swych celach statutowych posiada wspieranie przedsiębiorców. Do Fundacji zgłaszają się przedsiębiorcy czujący się oszukani przez PARP. Podnoszą oni, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości nie wypłaca im dofinansowań, nęka kontrolami, wypowiada umowy o dofinansowanie. W opinii Fundacji istnieje obawa, że dla większości przedsiębiorców realizacja projektów na podstawie umów zawartych z PARP może zakończyć się kłopotami finansowymi, jak również bankructwem. W opinii wnioskodawcy nie podlega dyskusji fakt, że działania administracji publicznej, w tym podmiotów dysponujących majątkiem publicznym, jakim jest PARP, powinny podlegać kontroli społecznej. Fundacja [...] poinformowała, że informacje, o których udostępnienie wnosi, zostaną wykorzystane do informowania przedsiębiorców zgłaszających się o pomoc do wnioskodawcy, jak i do tworzenia raportów i opracowań, które następnie przekazane zostaną do instytucji odpowiedzialnych za programy operacyjne. W dniu [...] maja 2012 r. pismem o sygn. [...] Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości odmówiła udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym w związku z niewykazaniem przez wnioskodawcę okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego. W dniu [...] maja 2012 r. wpłynęło do PARP odwołanie Fundacji [...] od decyzji Prezes PARP w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej przekazanej pismem [...] maja 2012 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W obliczu powołanego przepisu, w sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją o charakterze przetworzonym, wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania, jakie okoliczności szczególnie istotne dla interesu publicznego przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Organ zaznaczył, że PARP nie posiada wprost wnioskowanej przez wnioskodawcę informacji i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie działań implikujących powstanie nowej jakościowo informacji. Zdaniem organu, taka nowa jakościowo informacja nie będzie jedynie innym technicznym zestawieniem posiadanych informacji, lecz inną jakościowo informacją prowadzącą do oceny danego zjawiska, znalezienia różnic albo podobieństw. Wnioskowana informacja dotyczy czynności podejmowanych przez beneficjentów na podstawie zawartych z nimi umów o dofinansowanie. Tym samym dla udzielenia wnioskowanej informacji niezbędna jest analiza dokumentacji związanej z realizacją każdej z zawartych umów i sprawdzenie podejmowanych przez beneficjentów działań. Skoro zatem jest to informacja przetworzona, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego, a ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku winna być dokonana według kryteriów obiektywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Wa 1048/07 wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Biorąc pod uwagę zakres żądanej informacji, jak i wykazany cel jej udostępnienia, nie sposób uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Żądany przez wnioskodawcę zakres informacji nie ma znaczenia dla funkcjonowania państwa, lecz służy jedynie realizacji jego indywidualnych interesów. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Wskazane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez wnioskodawcę okoliczności, nie przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Stawianie się przez wnioskodawcę w roli rzecznika przedsiębiorców i żądanie udostępnienia informacji wymagającej przetworzenia, sprowadza się de facto do przeprowadzenia osobistych, prywatnych działań kontrolnych przez wnioskodawcę. Dodatkowa weryfikacja i nadzór nad działaniami Agencji w zakresie zadań i obowiązków nałożonych na instytucję ustawowo wykracza poza ramy szczególnego interesu publicznego, co uzasadnia wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Fundacji [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, wnioskowana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną i wnioskodawca, pomimo że nie był obowiązany, wykazał interes publiczny. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia [...] marca 2012 r., strona skarżąca wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i żądała podania: 1. liczby beneficjentów działania POIG 8.1 pochodzących z naboru z 2008 r., którzy złożyli minimum jeden wniosek o płatność pośrednią, 2. wykazu wszystkich beneficjentów działania POIG 8.1 pochodzących z naboru z 2008 r., 3. wykazu wszystkich beneficjentów działania POIG 8.1, którym wypłacono przynajmniej jedną płatność pośrednią za okres od 1 stycznia 2008 do dnia dzisiejszego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała Fundację [...], że wykaz wszystkich beneficjentów działania POIG 8.1 pochodzących z naboru z 2008 r. (pkt 2 wniosku) jest informacją ogólnodostępną i znajduje się na stronie internetowej PARP. Jednocześnie poinformowano, że informacje z pkt 1 i 3 wniosku stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogą być udostępnione w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przedmiotowym piśmie PARP wskazała, że zebranie żądanych informacji wymaga podjęcia licznych czynności materialno-technicznych (analiz, obliczeń, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w dokumentach dostępnych w PARP), połączonych z dużym zaangażowaniem czasowym i osobowym. Wskazując na powyższe, wezwano Fundację do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Fundacja podniosła, że wnioskowana informacja nie jest informacją przetworzoną i wskazała, iż mimo tego, że nie jest do tego obowiązana, wykaże interes publiczny. Stwierdziła, że w swoich celach statutowych posiada wspieranie przedsiębiorstw, działa w interesie publicznym i wnioskowane informacje zostaną wykorzystane do informowania przedsiębiorstw zgłaszających się do Fundacji, jak i do wytworzenia raportów i opracowań, które następnie przekazane zostaną do instytucji odpowiedzialnych za programy operacyjne. Informacje powinny pomóc uchronić polskich przedsiębiorców przed bankructwem poprzez zwrócenie ich uwagi na problem, a takie działanie pomoże usprawnić funkcjonowanie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. W ocenie Sądu, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości prawidłowo uznała, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz, że wnioskodawca nie wykazał aby jej udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca domagała się wykazu wskazanych we wniosku informacji, obejmującej okres od 1 stycznia 2008 r. do dnia złożenia wniosku. Wymagało to, jak stwierdziła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, podjęcia licznych czynności materialno-technicznych (analiz, obliczeń, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w dokumentach), połączonych z dużym zaangażowaniem czasowym i osobowym. Przyjąć zatem należy, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Pojęcie szczególne istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na oceną istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. W sprawie należy zgodzić się z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, iż żądany przez wnioskodawcę zakres informacji przetworzonej nie przemawia za tym, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Fakt, iż wnioskodawcą jest Fundacja [...], która, według wspomnianego w piśmie statutu, wspiera przedsiębiorców, nie może przesądzać o tym, że działa w szczególnym interesie publicznym. Na podkreślenie zasługuje, że P. M. występował jako osoba fizyczna do PARP z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w identycznym zakresie, a ze względu na odmowę udostępnienia mu ww. informacji obecnie, tym razem działając jako organ osoby prawnej - Fundacji [...], wystąpił o nie po raz wtóry, rozszerzając wniosek o informację dotycząca wszystkich beneficjentów działania 8.1 POIG, którym wypłacono co najmniej jedną płatność pośrednią za okres od 1 stycznia 2008 r. do dnia złożenia wniosku. Powyższe stanowić może, jak przyjmuje to organ, że Fundacja [...] nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz poprzez zmianę podmiotową wnioskodawcy, chce uzyskać informacje istotne z punktu widzenia jej prywatnych interesów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w wyroku.