II SA/Wa 1237/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] marca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że A. K. pismem z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W ocenie wnioskodawcy, skoro nie otrzymał propozycji dalszej służby (lub pracy), a jego stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, to zgodnie oznacza, że organ jest obowiązany wydać decyzję w sprawie jego zwolnienia ze służby, gdyż tylko w ten sposób jest możliwe skontrolowanie legalności i zasadności zwolnienia ze służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. postanowieniem z [...] marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Organ I instancji przytoczył przepis art. 276 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.) oraz art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) i stwierdził, że brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Wyjaśnił, że organ może orzekać w formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego określony przepis obowiązującego prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie wygaśniecie stosunku służbowego skarżącego, traktowane przez ustawodawcę jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), następuje z mocy prawa (ex lege) a więc bez konieczności wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tego stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnieniu ze służby w związku w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie jest więc dopuszczalne uwzględnienie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby i tym samym wydanie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. A. K. w zażaleniu na to postanowienie zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60 i art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniósł, że został skrzywdzony nie otrzymując propozycji dalszej służby i stwierdził, że w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym (wynikającym z Konstytucji) jest decyzja o zwolnieniu ze służby, która podlega zaskarżeniu na drodze administracyjnej i sądowej. NSA w wyrokach z 3 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2489/12 i z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 974/13 wydanych na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określająca miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie też wskazał, że w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w k.p. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. zwrócił uwagę na szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariusza. W konkluzji skarżący podniósł, że osoby "zwyczajnie" zwalniane ze służby (nie w związku z przekształceniem KAS) otrzymują decyzję w przedmiocie zwolnienia. On natomiast takiej decyzji nie otrzymał i w ten sposób został pozbawiony prawa do sądu, co jest niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji a także stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał ponadto wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, wskazujące na obowiązek wydania decyzji administracyjnej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby na skutek nie przedstawienia mu propozycji służby. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] marca 2019 r. Organ II instancji podzielił w całości zapatrywanie organu I instancji, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania. Powołując się na art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS organ podkreślił, że nie złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby nie wiąże się z koniecznością wydania decyzji przez kierownika właściwej jednostki organizacyjnej KAS. Organ dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z 31 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 94/17 stwierdził, że przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej który stanowi, że w przypadku o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby (np. w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego). Nie można jednak z tego wywieść obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Pojęcie "zwolnienia ze służby" należy odróżnić od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeżeli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Z uwagi na wygaśnięcie stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego przez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie ma mowy o wygaśnięciu stosunku służbowego (na skutek nieotrzymania propozycji), a nie budzi wątpliwości, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z tego wynika, zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, że skoro w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (wydania decyzji o zwolnieniu ze służby) to zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. A. K. w skardze na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2019 r. podniósł, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] marca 2019 r. Skarżący podkreślił, że organ, kierując się konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby i w ten sposób zagwarantować funkcjonariuszowi prawo do sądu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spor miedzy skarżącym a organami administracji dotyczy tego, czy organ który nie przedstawił do [...] maja 2017 r. skarżącemu (będącemu od [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej) pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (zatrudnienia), jest obowiązany wydać decyzję dotyczącą ustania stosunku służbowego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu argumentował, że wygaśniecie stosunku służbowego skarżącego nastąpiło z mocy prawa (na skutek nieotrzymania propozycji dalszej służby lub zatrudnienia), a więc nie było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wygaśniecie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który to przepis w sposób wyczerpujący wymienia przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie podziela tego zapatrywania organu. Z przepisów prawnych mających zastosowanie w tej sprawie wynika, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami (funkcjonariuszami pełniącymi służbę) w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej z zachowaniem ciągłości pracy (służby). Na podstawie tego przepisu skarżący z dniem [...] marca 2017 r. uzyskał z mocy prawa status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego obowiązki w Izbie Administracji Skarbowej w O. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej stanowi natomiast, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom (funkcjonariuszom), w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2 i 6 ustawy, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby. Przepisy te mają zastosowanie do skarżącego. Zdaniem Sądu z treści art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej wynika, że przewidziane w tym drugim przepisie wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest wyłącznie konsekwencją upływu czasu. Przepis art. 165 ust. 7 nakłada bowiem na organ obowiązek rozważenia i oceny, według określonych tam kryteriów, przydatności i możliwości dalszego zatrudnienia lub służby tych osób w nowej krajowej administracji skarbowej. Niezłożenie propozycji dalszego zatrudnienia lub służby jest wynikiem tej oceny i zarazem woli organu zajmującego stanowisko w tej sprawie. Można powiedzieć, że organ działając w ramach uznania, na jakie pozwalają mu omawiane przepisy, w ten sposób odmawia pracownikowi lub funkcjonariuszowi spełnienia pewnego oczekiwania, ekspektatywy wynikającej z art. 165 ust. 7 ustawy. Jest to zatem pośrednia wypowiedź co do sytuacji prawnej zainteresowanego. Występujący w tym zachowaniu organu element woli dalszego niezatrudnienia (pełnienia służby) nie pozwala na uznanie wygaśnięcia stosunku pracy lub stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej jako zdarzenia prawnego, będącego wyłącznie skutkiem działania ustawy i w konsekwencji na pozbawienie pracownika lub funkcjonariusza objętego tymi przepisami prawa sądowej kontroli stosowania przez organ przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Za tym stanowiskiem przemawia, zdaniem Sądu, art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, według którego w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby. Potraktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby nie oznacza oczywiście postawienia znaku równości pomiędzy tymi dwoma sposobami ustania stosunku służbowego. Nie daje podstaw do wniosku, że w przypadkach określonych w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej konieczne jest wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Uprawnia jednak do przyjęcia, że wola organu decydująca o ziszczeniu się skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego wymaga uzewnętrznienia w postaci decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tego stosunku prawnego, zawierającej uzasadnienie nawiązujące do treści art. 165 ust. 7 ustawy. A zatem co do formy (a nie treści) oświadczenie organu o wygaśnięciu stosunku służbowego należy traktować jak oświadczenie o zwolnieniu ze służby. W związku z tym nie ma racji organ zarzucając, że przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS określa w sposób wyczerpujący sytuacje, w których organ jest obowiązany do wydania decyzji w sprawie dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. Fakt, że nie wymieniono tam wygaśnięcia stosunku służbowego przemawia, zdaniem organu za tym, że w takich sprawach decyzji administracyjnej się nie wydaje. Kwestię tę rozstrzyga jednak wspomniany art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazując traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby. Skarżący zwracał się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Rację ma organ stwierdzając, że w przypadku określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej nie wydaje się decyzji o zwolnieniu ze służby. Niemniej jednak organ odróżniając wygaśnięcie stosunku służbowego od zwolnienia ze służby odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej argumentując przede wszystkim, że w tej sprawie stosunek służbowy wygasł z mocy ustawy i to wygaśnięcie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Niewłaściwe określenie przez wnioskodawcę (skarżącego) przedmiotu sprawy nie ma więc w tych okolicznościach istotnego znaczenia, skoro organ w istocie rozpoznał sprawę o stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 3 ustawy wprowadzającej. Na zakończenie należy powołać się m. in. na wyrok NSA z 5 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1044/18, w którym Sąd stanął na stanowisku, że wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej jest konsekwencją określonego zachowania organu, polegającego na nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. To zdarzenie prawne ustawa nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3), które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Z tego co już powiedziano wynika, że taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.