II SA/Wa 1238/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2006 r. 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. R. kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Wa1238/06 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 –ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Pani M. R. postanowił utrzymać w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K., o przydziale Panu A. D. lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. [...] (obecnie [...]) w K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu organ podał, że Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1962 r. Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K. o przydziale A. D. lokalu mieszkalnego nr [...], przy ulicy [...] w K. w związku z toczącym się postępowaniem przed WSA w Warszawie w sprawie opróżnienia lokalu i koniecznością na tę okoliczność rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienie M. R. wniosła zażalenie wnosząc o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne jego zastosowanie. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowy lokal decyzją z dnia [...] grudnia 1962 r. Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K. został przydzielony Panu A. D. Po śmierci A. D. uprawnioną do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) była żona - Pani J. D. W dniu [...] października 2004 r. Pani J. D. zmarła. W mieszkaniu pozostali zameldowani na pobyt stały córka zmarłej Pani M. R. wraz z synem M. R., osoby te nigdy nie pozostawały w stosunku służbowym z organami Policji. W myśl przepisów resortowych nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania przedmiotowego lokalu. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 ustawy o Policji nakazał zainteresowanej, wraz z pozostałymi osobami zamieszkującymi z nią, opuszczenie przedmiotowego lokalu. Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie ww. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K., na podstawie której ojciec strony, Pan A. D. uzyskał prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. W ocenie Pani M. R. przy wydaniu tego rozstrzygnięcia organ Policji dopuścił się naruszenia obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, co w konsekwencji powoduje, że orzeczenie to narusza prawo, a nawet można powiedzieć, że zostało wydane bez podstawy prawnej. Komendant Główny Policji postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wszczął postępowanie w zakresie objętym wnioskiem, zaś postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zawiesił postępowanie z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie. W zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania, Pani M. R. kwestionuje moc prawną dokumentu o przydziale przedmiotowego mieszkania, twierdząc, iż w chwili jego wydania, organy Policji nie miały uprawnień do dokonania takiej czynności, a w konsekwencji lokal ten nigdy nie pozostawał w ich dyspozycji i tym samym również obecnie nie posiadają kompetencji do orzekania o jego opróżnieniu. Dalej organ wskazał, że podstawa skargi oraz zawieszonego przez Komendanta Głównego Policji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez stronę decyzji, pokrywają się zakresowo. Tym samym, oba wskazane wyżej organy orzekałyby co do tego samego faktu mającego znaczenie prawne, a ustalenia przez oba działające w sprawie organy mogłyby zostać ocenione inaczej, co skutkowałoby faktyczną niemożliwością wykonania któregoś z orzeczeń. W sposób pośredni ww. zgadza się z tezą, że jedno z tych postępowań powinno być zawieszone do czasu zakończenia drugiego. Biorąc pod uwagę hierarchię organów i ich rozstrzygnięć w orzecznictwie administracyjnym, w przypadku sporu, pierwszeństwo uzyskuje pogląd przyjmowany przez sąd administracyjny, a więc zasadnym jest zawieszenie postępowania prowadzonego przez Komendanta Głównego Policji do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed WSA. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie w której skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. Pani M. R. orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne jego zastosowanie, a także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż powinno być odwrotnie, bo zagadnieniem wstępnym jest ważność decyzji o przydziale. Jeżeli decyzja o przydziale okazałaby się nieważna, to wówczas upadłoby postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu, jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego decyzja została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy, że narusza ono prawo. W przedmiotowej sprawie organ nieprawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zawiesił postępowanie. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, a między innymi mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Zgodnie z § 1 art. 38 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę administracyjną bez zbędnej zwłoki, a zgodnie z treścią § 3 cytowanego artykułu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W § 1 art. 97 kpa enumeratywnie zostały wyliczone obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego: 1) śmierć strony, 2) śmierć przedstawiciela ustawowego, 3) utrata przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych, 4) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło), oraz należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie organ błędnie przyjął, że zachodzą ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, ze względu na konieczność wcześniejsze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie legalności, czyli zgodności z prawem decyzji nakazującej Pani M. R. opuścić i opróżnić z osób i rzeczy, prawa jej reprezentujących, lokal mieszkalny położony w K. przy [...], nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do przedmiotowego postępowania administracyjnego a tym samym, nie zachodzi możliwość zawieszenia postępowania na tej podstawie. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 152 i 132 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.