II SA/Wa 1240/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. IISA/Wa 1240/14 UZASADNIENIE Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił P. S. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 1997 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywanych obowiązków podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Następnie organ stwierdził, iż z akt osobowych wnioskodawcy, ani z żadnej innej dokumentacji nadesłanej w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby P. S. w okresie od [...] maja 1994 r. do [...] grudnia 1997 r. wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia w myśl powołanego przepisu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. S. wskazał, iż podstawą jego wniosku są znane mu i będące w dyspozycji organów Policji (Komendanta [...] Policji, a następnie Komendanta Głównego Policji) dokumenty z lat 1994 – 1997, zaświadczenia i rozkazy przełożonych służbowych, tj. Naczelnika ds. Przestępczości [...] oraz Komendanta [...] Policji, stwierdzające, że przysługuje mu prawo do podwyższenia emerytury policyjnej. W związku z tym wydanie zaskarżonego postanowienia jest nieuzasadnione i nosi znamiona pozbawienia praw wcześniej nabytych i określonych. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, iż problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu, Wojskowego Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Organ ponownie powołał się na przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia i wskazał, że ani z akt osobowych P. S., ani z żadnej innej dokumentacji nadesłanej przez Komendanta [...] Policji, nie wynika treść, której poświadczenia domaga się wnioskodawca, tj. by w latach 1994 – 1997 podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno–rozpoznawcze lub dochodzeniowo–śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez zainteresowanego, że organ dysponuje dokumentami z lat 1994 -1997 stwierdzającymi, iż przysługuje mu prawo do podwyższenia emerytury policyjnej organ wskazał, że dokumentacja ta określa charakter służby przez niego pełnionej. Nie potwierdza jednak jego uczestnictwa w realizacjach i działaniach wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w ilości określonej tym przepisem. Sama zaś przynależność do określonej grupy funkcjonariuszy (wykonujących zadania o charakterze operacyjnym czy dochodzeniowym), nie jest wystarczająca do wystawienia przez właściwy organ zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Organ podniósł również, że zaświadczenia nie wywołują bezpośrednio żadnych skutków prawnych co sprawia, że są one kwalifikowane do tzw. działań faktycznych administracji. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. ponownie podniósł, że swój wniosek oparł na znanych mu i będących w dyspozycji organów dokumentach, zaświadczeniach i rozkazach przełożonych. Zostały one wydane w czasie obejmującym bezpośrednio jego służbę kryminalną w Komendzie [...] Policji w oparciu o obowiązujące normy prawne oraz obiektywną ocenę wykonywanych czynności służbowych. Skarżący stwierdził, iż wniósł o wydanie zaświadczenia obejmującego jedynie cząstkowy okres jego służby kryminalnej w [...], co do którego miał pewność, że ówcześni przełożeni wystawili urzędowe dokumenty potwierdzające jego uprawnienia. W ocenie skarżącego powyższe dokumenty stwierdzające określone wówczas uprawnienia zachowują ważność podczas kontynuacji służby w Komendzie Głównej Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będzie jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawa prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, niż w niej wskazane. W myśl art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", emerytura dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., wynosi 40 % podstawy jej wymiaru za 15 lat służby (...) (ust. 1). Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (ust. 2 pkt. 3). W ust. 6 powołanego przepisu ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rady Ministrów, która określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup koszty roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonywania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających, liczby dni w roku: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wojskowej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno– rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo- wychowawczych i osadzonych niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Rada Ministrów wydała na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej, Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z jego § 4 pkt 1, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazany przepis został jednak zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U12/13 (OTK-A 2014/5/56, Dz. U. 2014/736) orzekł o jego niezgodności z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, iż służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o których mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zauważył też, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś – dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniach, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zakwestionowany przepis wymaga natomiast, aby zagrożenie nie tylko miało charakter szczególny, ale również, aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z tego względu Trybunał stwierdził, że zaskarżony przepis został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wskazał też, że niekonstytucyjna norma traci moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji, a podmioty, o których prawach i wolnościach rozstrzygnięto na podstawie niekonstytucyjnej normy, mają prawo do przywrócenia stanu konstytucyjności na zasadach określonych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i przepisach właściwych dla danego postępowania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż faktyczną podstawę materialnoprawną odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, był przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Organ stwierdził, bowiem, że ani z akt osobowych, ani z żadnej innej dokumentacji będącej w jego dyspozycji nie wynika, by skarżący w latach 1994 – 1997 podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wprawdzie zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie, zostały podjęte przed datą wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny, to jednak mając na względzie tak przepis art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), jak i przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. ze zm.), w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź uchylenia takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do wyeliminowania wskazanych postanowień z obrotu prawnego. Powyższe stanowisko znajduje aprobatę w doktrynie i orzecznictwie. J. Zimmermann w głosie do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97 (OSP 2000, nr 1, poz. 16) stwierdził, iż mimo że podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 a § 1 Kpa nie istnieje w chwili wydawania decyzji, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności podstawy prawnej z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, przesądza o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej i powinno powodować jej uchylenie przez sąd administracyjny. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn.. akt II FSK 1964/13 (Lex nr 1375594) wskazał, że jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności ustawy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobligowany do jej załatwienia w oparciu o przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wobec powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 a § 1 Kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 pierwszej z powołanych ustaw.