II SA/Wa 1241/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenie w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] kwietnia 2006 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. A. R. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu S. R. Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. R. wyjaśniła, że rozumie, iż w świetle przepisów powołanej wyżej ustawy nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem ma możliwość podjęcia pracy. Wskazała jednak, że kształci się nadal, bowiem mając średnie wykształcenie, bez zawodu nie ma szans na podjęcie pracy przynoszącej nawet minimalne dochody. Nadmieniła, że przerwa w pracy ojca w latach 1994-1996 spowodowana była faktem sprawowania opieki nad jej bratem J. R., który urodził się w 1993 r. Podała również, że ojciec S. R. od maja 2006 r. miał stałą pracę, zatrudniony był na podstawie umowy Wskazała, że odmowa przyznania świadczenia jest krzywdząca, ponieważ nie daje szans na godne życie, a po śmierci ojca sytuacja finansowa rodziny jest niezwykle trudna. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Z tego względu w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, odnosi się do osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, że renta w drodze wyjątku nie może zostać przyznana wnioskodawczyni bowiem brak prawa do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Nadto wskazano, że trudne warunki materialne były brane pod uwagę przy, jednakże nie mają decydującego znaczenia przy podejmowaniu decyzji w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku. Zaskarżając wymienioną wyżej decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. podniosła, że trudno jej znaleźć pracę, ma bowiem tylko średnie wykształcenie i kontynuuje naukę. Wskazała, że zaprzestanie nauki i szukanie zatrudnienia jest dla niej nierealne. Decyzja Prezesa ZUS jest w ocenie skarżącej krzywdząca, bowiem przez wiele lat ojciec S. R. opłacał składki na ubezpieczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo wskazał, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku osobie, która – jak skarżąca – ukończyła 18 lat i jest zdolna do pracy. Fakt kontynuowania nauki nie czyni ze skarżącej osoby niezdolnej do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszystkie naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawanie decyzji należy do organów administracji publicznej, podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jedynie upływ 10 lat od jej wydania lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych – stosownie do art. 156 § 2 kpa- uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia nieważności (m.in. wyrok NSA z 7.10.1982r sygn. akt II SA 1119/82 ONSA nr 2 z 1982 r., poz.95). Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ ten może, stosownie do art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Przepis art. 124 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi a nie sam piastun organu czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], podpisała E. N. - Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Prezesa ZUS. Upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku udzielił jej bowiem nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, lecz działający z jego upoważnienia Członek Zarządu ZUS – Pani W. P. Jak wyraźnie wskazano już wyżej, zgodnie z art. 268a kpa, upoważnić pracownika do załatwiania określonych spraw w imieniu organu administracji publicznej, którym w sprawach świadczeń w drodze wyjątku, jest Prezes ZUS, może wyłącznie ten organ. Brak było natomiast podstaw prawnych do udzielenia takiego upoważnienia przez Członka Zarządu ZUS. Podstawy do tego rodzaju działania nie stanowi z pewnością pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa ZUS W. P. – Członkowi Zarządu ZUS, upoważniające do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw, które to pełnomocnictwo oparte zostało na przepisie art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Podkreślenia wymaga bowiem, że ustawodawca w art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącym podstawę do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu ZUS, nie przyznał Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej, uprawnienia do uregulowania kwestii udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień do wydawania decyzji, w sposób odmienny, niż określa to art. 286a Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można wobec powyższego uznać, że prawidłowe jest upoważnienie udzielone E. N. przez Członka Zarządu ZUS, na podstawie art. 73 ust. 6 pkt 6 (zapewne organ miał na myśli art. 73 ust. 3 pkt 6, bowiem powołany artykuł nie posiada ust. 6) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 i 2 statutu. W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym do niej wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na długo przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. za należący do kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, jak wskazano w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97 (OTK ZU 1998/4 str. 262), uznał Trybunał Konstytucyjny pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (wyrok z dnia 25 maja 1998 r. U 19/97 OTK ZU 1998/4 str. 262). Wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego względu przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie mogą znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania w zakresie udzielania upoważnień do podejmowania decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W świetle natomiast art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego nieskuteczne było scedowanie na Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych ZUS upoważnienia uzyskanego przez Członka Zarządu ZUS od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wskazywano już bowiem wyżej upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ. Nadto, na marginesie jedynie wskazania wymaga, co pozostaje jednakże bez wpływu na dokonane dotychczas ustalenia Sądu, że Zarząd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 statutu, składa się z Prezesa Zakładu oraz z 2-4 osób, powoływanych i odwoływanych przez Radę Nadzorczą Zakładu, na wniosek Prezesa Zakładu (art. 74 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Zarząd Zakładu działa kolegialnie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wymienioną wyżej decyzję dotkniętą nieważnością sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.