II SA/Wa 1241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Izabela Głowacka-Klimas, Andrzej Góraj, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz strony skarżącej Politechniki [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") oraz art. 47 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki; zwanej dalej: "ustawą" (Dz. U. z 2018 r. poz. 87), utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., mocą której jednostce naukowej P. W.: Wydział [...] przyznana została kategoria naukowa B na okres do dnia przyznania kategorii naukowej na podstawie kolejnej kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostek naukowych przeprowadzonej w najbliższym terminie określonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i ogłoszonym, w drodze komunikatu opublikowanego na stronie podmiotowej Ministra w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy kompleksowa ocena jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostek naukowych jest przeprowadzana przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, dalej jako "Komitet", który w myśl art. 35 pkt 1 ustawy jest organem opiniodawczo – doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Stosownie zaś do treści art. 42 ust. 1 i 3 ustawy, kategoria naukowa (A+ poziom wiodący, A poziom bardzo dobry, B poziom zadowalający z rekomendacją wzmocnienia działalności naukowej, badawczo – rozwojowej lub stymulującej innowacyjność gospodarki, C poziom niezadowalający) jest przyznawana w wyniku kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej, przeprowadzanej na podstawie wyników oceny poziomu naukowego prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych oraz ich efektów w odniesieniu do standardów międzynarodowych, a także oceny znaczenia działalności jednostki naukowej dla rozwoju nauki w skali międzynarodowej oraz wzrostu innowacyjności w skali kraju. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy, podstawowymi kryteriami oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostki naukowej jest ocena: 1) poziomu naukowego prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych; 2) efektów działalności naukowej w odniesieniu do standardów międzynarodowych • w tym zwłaszcza publikacje autorstwa pracowników jednostki naukowej w renomowanych wydawnictwach oraz monografie naukowe, opracowane nowe technologie, materiały, wyroby, systemy i usługi, wdrożenia, patenty, licencje i prawa ochronne na wzory użytkowe, a także ocena znaczenia działalności jednostki naukowej dla rozwoju nauki w skali międzynarodowej oraz wzrostu innowacyjności w skali kraju, a w zakresie twórczości artystycznej aktywny udział w międzynarodowych wystawach, festiwalach, wydarzeniach artystycznych, plastycznych, muzycznych, teatralnych i filmowych. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym i uczelniom, w których zgodnie z ich statutami nie wyodrębniono podstawowych jednostek organizacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2154), dalej zwanego "rozporządzeniem", kompleksową ocenę jednostek naukowych przeprowadza się w grupie nauk, o których mowa w art. 39 pkt 2-5, obejmujących obszary wiedzy określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1789 z późn. zm.), ocenę Jednostki przeprowadzono w grupie nauk ścisłych i inżynierskich, obejmujących obszar nauk ścisłych i obszar nauk technicznych. Ocena Jednostki została przeprowadzona w grupie wspólnej oceny [...] zwanej dalej "[...]", do której jednostka została przyporządkowana przez Komitet, zgodnie z § 20 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, przy kompleksowej ocenie Jednostki stosowano następujące kryteria: 1. osiągnięcia naukowe i twórcze, 2. potencjał naukowy, 3. praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej, 4. pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej. Zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia, wyniki kompleksowej oceny Zespół przedstawił w karcie kompleksowej oceny jednostki naukowej dla grupy nauk ścisłych i inżynierskich, sporządzonej zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 6 do rozporządzenia. Komisja do spraw Grupy Nauk Ścisłych i Inżynierskich, zwana dalej "Komisją", na podstawie § 22 ust. 6 rozporządzenia dokonała porównania cen Jednostki, przyznanych jej przez Zespól według każdego z czterech ww. kryteriów, z odpowiadającymi im ocenami jednostek referencyjnych dla kategorii A i B. Przeprowadzone przez Komisję porównanie, zgodnie z § 22 ust. 7 rozporządzenia stanowiło podstawę do zaliczenia Jednostki do kategorii naukowej B. W związku z powyższym Komisja w dniu [...] października 2017 r. podjęła uchwałę, w której zaproponowała przydzielenie Jednostce kategorii naukowej B. Przewodniczący Komitetu, na podstawie art. 45 ustawy w dniu [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra o przyznanie Jednostce kategorii naukowej B. Po zapoznaniu się z wnioskiem Komitetu i dokumentacją kompleksowej oceny Jednostki Minister postanowił jak w sentencji. Jednostka w dniu [...] listopada 2017 r. skierowała do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zgłosiła zastrzeżenia dotyczące: • ustalenia wartości N i Nº; • nieuwzględnienia w ocenie osiągnięć przedstawionych w ankiecie w ramach kryteriów I-III; • oceny osiągnięć ocenianych w ramach kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej". Ponadto jednostka przedstawiła we wniosku fakty i okoliczności, które nie zostały ujęte w ankiecie złożonej do dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] listopada 2017 r. Organ w uzasadnieniu – powołując się na ustalenia w zawarte w decyzji poprzedzającej – podał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosek został przekazany w systemie Komitetowi, celem uzyskania opinii, o której mowa w art. 47 ust. 4 ustawy. Przyjęcie na posiedzeniu plenarnym opinii dotyczącej wniosku zostało poprzedzone pracami analitycznymi. Komitet dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odniósł się również do zarzutów sformułowanych przez Jednostkę we wniosku oraz do użytych przez nią argumentów. Szczegółowe uzasadnienia poszczególnych elementów opinii Komitetu zostały umieszczone w systemie w stosownych polach. Jednocześnie Komitet dokonał sprawdzenia, czy uwzględnienie w ocenie osiągnięć, faktów i okoliczności przedstawionych przez jednostkę we wniosku, a nie ujętych uprzednio w złożonej ankiecie – przy założeniu uzyskania przez nie akceptacji Zespołu – dałoby podstawę do przyznania Jednostce kategorii naukowej wyższej niż kategoria B, określona na podstawie oceny przeprowadzonej zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia. Stwierdzono, że przy założeniu pozytywnej oceny wszystkich osiągnięć zgłoszonych we wniosku, a nie ujętych w ankiecie, wynik oceny z pewnością nie dawałby podstaw do przyznania Jednostce kategorii wyższej niż przyznana. W związku z powyższym Komitet odstąpił od szczegółowej oceny tych osiągnięć i wprowadzenia ich do karty oceny Jednostki odwzorowanej w systemie. Komitet w uchwale podjętej na posiedzeniu plenarnym w dniu [...] kwietnia 2018 r. wyraził opinię, że decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2017 r. powinna zostać utrzymana w mocy. Uzasadnienia opinii Komitetu odnośnie poszczególnych zarzutów zgłoszonych przez jednostkę we wniosku zostały umieszczone w systemie. Po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym zastrzeżeń zgłoszonych przez Jednostkę we wniosku oraz opinii Komitetu odnośnie tych zastrzeżeń, Minister podzielił w pełni opinie Komitetu i stwierdził, że wskazane wyniki ponownego rozpatrzenia sprawy, w ramach którego wniosek Jednostki został zaopiniowany przez Komitet zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy, uzasadniają utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Jednostka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzje Ministra z dnia [...] maja 2018 r. zarzucając, że organ naruszył następujące przepisy: 1. § 17 ust. 1 pkt 1) oraz § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na odstąpieniu od szczegółowej oceny osiągnięć Jednostki i zaniechaniu ich do karty jej oceny odwzorowanej w Systemie Prezentacji Wyników Ewaluacji Dorobku Naukowego. Podnosząc te zarzuty, Jednostka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, Minister przyznaje kategorię naukową jednostce naukowej lub uczelni, o której mowa w art. 42 ust. 7, w drodze decyzji, na okres do dnia przyznania kategorii naukowej na podstawie kolejnej kompleksowej oceny jakości ich działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej. Minister określa termin przeprowadzenia kolejnej kompleksowej oceny jakości ich działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej i podaje go do wiadomości w drodze komunikatu udostępnionego w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej. Nieubieganie się jednostki naukowej lub uczelni, o której mowa w art. 42 ust. 7 ustawy w ramach kolejnej kompleksowej oceny jakości ich działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej, w terminie określonym zgodnie z ust. 1, skutkuje wygaśnięciem decyzji o przyznaniu kategorii naukowej. Jednostka naukowa lub uczelnia, o której mowa w art. 42 ust. 7 ustawy, niezadowolona z decyzji w sprawie przyznanej kategorii naukowej może zwrócić się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Wniosek, o którym mowa w ust. 3, jest opiniowany na posiedzeniu plenarnym Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania. Do postępowań w sprawach przyznania kategorii naukowej jednostce naukowej lub uczelni, o której mowa w art. 42 ust. 7 ustawy, nie stosuje się art. 10 i art. 81 K.p.a. Zgodnie art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, przyznanie kategorii naukowej jednostce naukowej następuje w drodze decyzji. Ustawodawca w ust. 5 tego przepisu wyłączył stosowanie art. 10 i art. 81 K.p.a. w tego typu sprawach, co oznacza, że inne przepisy K.p.a. mają do nich zastosowanie. Zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Natomiast art. 15 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 K.p.a. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§ 4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§ 5). Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ po rozpatrzeniu środka zaskarżeni winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Należy podkreślić, że uzasadnienie jest bardzo ważnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie spełniają powyższych przesłanek. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji właściwie ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa materialnego na podstawie których prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania Jednostce kategorii naukowej i poczynionych przez Komitet ustaleń, ocen i otrzymanej punktacji. Brak jest wyjaśnienia z czego ta punktacja wynika. Nie sposób również dokonać oceny dlaczego część osiągnięć Jednostki zyskało aprobatę Komitetu, a część nie. Podkreślić należy, że informacje zawarte systemie POL-on, do którego organ odsyła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą jej uzupełniać. Z przytoczonych powyżej powodów nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że skoro ewentualnie odniesiono się w "systemie" do uzasadnienia czy też zarzutów, to tym samym uzasadnienie decyzji mogło zostać w tym zakresie ograniczone, bowiem żaden przepis prawa na to nie zezwala i nie można zastąpić formy pisemnej uzasadnienia, tzw. systemem, bowiem informacje zawarte w systemie POL-on, wszelkie uzasadnienia i wyjaśnienia ocen, powinny również stanowić integralną część decyzji. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy, kompleksowa ocena jakości działalności naukowej lub badawczo - rozwojowej jednostek naukowych jest przeprowadzana przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, który w myśl art. 35 pkt 1 ustawy, jest organem doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Ustawodawca przyznał zatem Komitetowi uprawnienia o charakterze opiniodawczo – doradczym, zaś ministrowi, stosownie do treści art. 47 ust. 1 ustawy, uprawnienia decyzyjne. Zatem jeśli organ podziela lub nie podziela stanowiska Komitetu, to winien w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim przekonywujący uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem ocena Ministra w tym względzie jest lakoniczna, ogólnikowa i niewystarczająca, a w szczególności nie uzasadnił on dlaczego podziela opinię Komitetu o przyznaniu Jednostce kategorii naukowej B. Wobec powyższego, Minister rozpatrując ponownie sprawę, powinien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i wydać decyzję zgodnie z przytoczonymi już wyżej przepisami zwracając szczególną uwagę na fakt jej właściwego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.