II SA/Wa 1246/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy sprawy ze skargi L.T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] odmówił L.T. ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzeniem wydanym na jego podstawie obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby. Powyższe rozstrzygnięcie, zawierające pouczenie o terminie i trybie wniesienia środka zaskarżenia, zostało wysłane przesyłką poleconą rejestrowaną o numerze [...], za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., na adres jakim posługiwał się skarżący w toku postępowania administracyjnego, tj. ul. [...], [...]. Z wydruku elektronicznego potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej, wygenerowanego przez organ z systemu Poczty Polskiej S.A., była ona dwukrotnie awizowana (tj. 13 czerwca 2023 r. oraz 21 czerwca 2023 r.), zwrócona do siedziby organu w dniu 4 lipca 2023 r. i uznana za skutecznie doręczoną, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. W dniu 24 czerwca 2024 r. (data stempla pocztowego) L. T. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a także tego samego dnia skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Komendanta Głównego Straży Granicznej, skargę na decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] o odmowie ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W jego ocenie skarga podlega odrzuceniu, bowiem skarżący wraz ze skargą i wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia złożył prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyklucza wniesienie skargi, gdyż jest ona przedwczesna. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi jest poprzedzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do treści art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Przywołany przepis dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dniem doręczenia stronie takiej decyzji terminy do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skargi do sądu administracyjnego rozpoczynają bieg równolegle, zaś ustawodawca, w takim przypadku, stronie pozostawił wybór środka ochrony prawnej pomiędzy skargą do sądu administracyjnego, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 28/20). W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie skarżący mógł wybrać sposób zaskarżenia decyzji i albo skorzystać z prawa złożenia od niej do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wnieść do sądu administracyjnego skargę bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że z tych środków prawnych nie można jednak korzystać kumulatywnie. Skargę do sądu można złożyć skutecznie tylko wtedy, gdy strona nie skorzysta z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na kanwie niniejszej sprawy należy podkreślić, że obowiązuje zakaz dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. W tym kontekście należy wskazać, że w przypadku postępowania, w którym uczestniczy więcej niż jedna strona, może dojść do takiej sytuacji, że jedna ze stron tą samą decyzję zaskarży do sądu administracyjnego, a druga złoży od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas jednak, w art. 54a P.p.s.a. - w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron, wskazano zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej, zgodnie z którą złożoną do sądu administracyjnego skargę drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku, jeżeli sprawa znalazła się już w sądzie, Sąd obowiązany jest niezwłocznie sprawę przekazać organowi, a ten skargę drugiej ze stron rozpoznaje jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przypadek zbiegu postępowań – administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przewiduje także art. 56 P.p.s.a., który dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak dotyczy to wyłącznie tzw. postępowań "nadzwyczajnych", tj. mających na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania w odniesieniu do ostatecznego aktu wydanego w postępowaniu zwykłym. W takich przypadkach, z woli ustawodawcy, postępowanie sądowoadministracyjne zostaje zawieszone, jeżeli zostało wszczęte po skutecznym uruchomieniu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Zatem ten przepis także daje niejako pierwszeństwo – prymat postępowaniu administracyjnemu przed sądowoadministracyjnym. Reasumując, co do zasady, skorzystanie z administracyjnych środków zaskarżenia (m.in. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skutkuje tym, że skarga na to samo rozstrzygnięcie administracyjne staje się niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W przypadku, gdy strona decyduje się najpierw skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie wnosi skargę do sądu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna. Celem przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. nie jest bowiem przyznanie stronie możliwości dwutorowej/niejako dwukrotnej weryfikacji tego samego aktu administracyjnego, lecz prawo wyboru procedury weryfikacji: wniosku albo skargi. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym ustawowym warunkiem pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1169/19). Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Takie rozumienie art. 52 § 3 P.p.s.a. przeczy literalnemu brzmieniu tej normy, która wymaga od strony wyboru trybu domagania się ochrony, a więc decyzji co do tego czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Przy czym konsekwencje tego wyboru obciążają stronę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2727/19). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 24 czerwca 2024 r. od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy L.T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Ponadto tego samego dnia skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2023 r. Z powyższego wynika, że wolą skarżącego było uruchomienie kontroli decyzji w administracyjnym trybie "instancyjnym". Skoro tak, to skarga złożona już po skutecznym wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (przywrócenia terminu), jest niedopuszczalna i nie ma przy tym znaczenia, czy ten środek administracyjny (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) został złożony skutecznie, czy też nie. Jak wskazano powyżej, jedynym ustawowym warunkiem skutecznego złożenia skargi od decyzji było nieskorzystanie przez skarżącego z prawa złożenia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuci skargę jeżeli z przyczyn inne niż określone w art. 58 § 1 pkt 1-5a jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi ma miejsce m.in. wówczas, gdy ustawodawca uczynił z niej jeden z wzajemnie wykluczających się środków zaskarżenia, a strona ze środka alternatywnego już skorzystała. W niniejszej sprawie istotne jest, że skarga na decyzję została złożona po uruchomieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla dopuszczalności badanej skargi nie ma znaczenia fakt, że organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. w żadnym razie nie odnosi się do skuteczności złożenia żądania o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale do samego prawa zwrócenia się do organu z takim wnioskiem. Jeśli zatem skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., to należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i z tej przyczyny podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi znajduje zastosowanie art. 88 zd. 1 P.p.s.a. stanowiący, że spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Jako niedopuszczalny z mocy ustawy należy uznać wniosek o przywrócenie terminu do podjęcia czynności, do dokonania której wnioskodawca nie był uprawniony. Skoro, wobec skorzystania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżącemu nie przysługuje skarga na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r., to równocześnie nie jest uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ten akt, a tym samym wniosek jest niedopuszczalny. W konsekwencji, na podstawie art. 88 P.p.s.a., Sąd postanowił jak w pkt 2 sentencji orzeczenia.