II SA/Wa 1247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta[...] Policji nr [...] z dnia marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania T. T. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wymienionego służby w okresie od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. i od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2005 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej o 0,5 % za każdy rok służby. T. T. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury o 0,5 % za okres pełnienia przez niego służby w latach 1994-2005 na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Komendant [...] Policji w trybie art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalono, że wymieniony, realizując zadania w Komendzie [...] Policji, jedynie w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant [...] Policji zaświadczeniem z dnia [...] listopada 2014 r. l. dz. [...] potwierdził, iż T. T. w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. pełnił służbę w warunkach uprawniających go do podwyższenia emerytury o 0,5 %. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2005 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. T. T. złożył na wspomniane postanowienie zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał je w mocy. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 444/15, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant [...] Policji w celu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 444/15, zwrócił się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o spowodowanie przeprowadzenia kwerendy materiałów pozostających w dyspozycji danej komórki organizacyjnej Policji dotyczących służby funkcjonariusza w okresie delegowania do grupy operacyjnej [...] w 2003. Komendant [...] Policji zwrócił się także do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o ponowne przeprowadzenie kwerendy materiałów pozostających w dyspozycji danej komórki organizacyjnej Policji w celu wytypowania materiałów mogących potwierdzić pełnienie służby w okresie od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 marca 2005 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 12/13. Zwrócono się również do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o ponowne dokonanie kwerendy materiałów pozostających w dyspozycji danej komórki organizacyjnej Policji dotyczących służby w okresie od dnia 16 października 1996 r. do dnia 31 marca 2003 r. oraz szczegółowej ich oceny pod kątem spełnienia ww. warunków. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału [...] K[...]P wskazał, iż w dyspozycji Wydziału nie znajduje się żadna dokumentacja z okresu pełnienia przez stronę służby w danej komórce organizacyjnej Policji, a cała dokumentacja z danego okresu została przekazana do Archiwum K[...]P. W wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie Archiwum Komendy [...] Policji zostały wytypowane materiały podlegające ocenie, czy T. T. pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji poinformował Naczelnika Wydziału [...] K[...] P, iż w wytypowanych na podstawie spisów akt materiałach z lat 1994-1996 brak jest informacji, które mogłyby zostać poddane ocenie i zwrócono się o wydanie opinii w niniejszej sprawie na podstawie dokumentacji, która przechowywana jest w registraturze archiwalnej Wydziału [...] K[...]P. Naczelnik Wydziału [...] K[...]P przekazał notatkę służbową z przeprowadzonej analizy materiałów wytypowanych przez Wydział [...] K[...]P, z której jednoznacznie wynika, iż w aktach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów, które stanowiłyby podstawę do wydania stronie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji wskazał, że pracownicy Archiwum K[...]P jedynie typują dokumentację dotyczącą czynności z udziałem osoby, względem której prowadzone jest postępowanie, nie dokonują oceny wytypowanych materiałów pod kątem wykonywania przez policjanta czynności służbowych mogących stanowić podstawę do wydania stosownego zaświadczenia. Powyższa ocena należy do zadań merytorycznych funkcjonariusza komórki organizacyjnej Policji, w której akta zostały wytworzone. Podkreślono, że dana kwerenda objęła dokumentację m.in. Wydziału [...] K[...]P dotyczącą działalności grupy operacyjnej [...], a w szczególności teczki rozpracowań operacyjnych krypt. [...] , krypt. [...]. Wymieniony występował w sprawie o krypt.[...]. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2005 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. T. T. w terminie ustawowym złożył zażalenie na powyższe postanowienie oraz wskazał, że kwerenda została przeprowadzona nierzetelnie i niestarannie. Nie dokonano pełnej oceny materiałów dotyczących jego udziału w działaniach. Nie zastosowano się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma więc na celu jedynie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji. Wydanie zaświadczenia co do faktów, które nie wynikają z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych, a zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka lub oświadczeniem strony, narusza przepis art. 218 k.p.a. Organ zaznaczył, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) stwierdzającym niezgodność § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zmienione. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 444/15, jednoznacznie wskazał, iż ponownej analizy wymaga jedynie dokumentacja dotycząca skarżącego pozostająca w dyspozycji Wydziału [...] K[...]P, w tym Archiwum K[...]P (za okres od dnia 16 października 1996 r. do dnia 31 marca 2003 r.) oraz Wydziału [...] K[...]P (za lata 1994-2005, których to lat dotyczyło żądanie wnioskodawcy) z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Organ uznał, że ustalenia dokonane przez Komendanta Rejonowego Policji [...] (pismo z dnia [...] września 2014 r. l. dz. [...] za okres od dnia 9 czerwca 2005 r. do dnia 29 września 2005 r., Komendanta Rejonowego Policji [...] (pismo z dnia [...] września 2014 r. l. dz. [...] za okres od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 8 czerwca 2005 r., jak również Naczelnika Wydziału [...] K[...]P (pismo z dnia [...] września 2014 r. l. dz. [...]) za okres od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 15 października 1996 r. w zakresie niepodejmowania co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wytypowane ponownie do kwerendy materiały dotyczące służby strony pozostające w dyspozycji lub wytworzone w Wydziale [...] K[...]P, Wydziale [...] K[...]P, w tym w zasobach Archiwum K[...]P oraz Wydziale [...] K[...]P, nie potwierdziły pełnienia służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby, będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji, nie pozwalał organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego w tych okresach. Zdaniem organu podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Do obowiązków funkcjonariusza należało wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, to jednak w okresie od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. i od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2005 r. realizowane przez niego zadania nie odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a tym samym nie miały charakteru wyjątkowego, o którym mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Wobec niespełnienia wskazanych przesłanek brak było podstaw do wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści. Nieuzasadnione jest stanowisko strony, iż K[...]P prowadząc postępowanie wyjaśniające wykazał się nierzetelnością. Przeanalizowane dokumenty nie potwierdziły udziału strony w czynnościach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Reasumując, KGP stwierdził, że okoliczności, na które strona powoływała się w toku postępowania, należy uznać za stanowiące normalne następstwo pełnionej służby w Policji i niemające charakteru wyjątkowego. Nie ma podstaw do tego aby służbę pełnioną przez T. T. we wnioskowanym okresie zaliczyć a priori do sytuacji określonej w cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ nie podzielił wniosku, że sam fakt wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Istnieje różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Policji wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Możliwość podwyższenia emerytury jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Zaistnienie w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełnia przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone materiały uniemożliwiały wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. K[...]P prowadząc postępowanie, zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. W sytuacji gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na oświadczeniu strony, prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony, typowanie do kwerendy materiałów w niniejszej sprawie odbywało się poprzez dokonanie analizy dokumentów pod kątem pojawienia się w nich imienia i nazwiska T. T. W ten sposób ustalone materiały zostały przekazane do właściwej komórki organizacyjnej Policji w celu dokonania ich merytorycznej oceny pod kątem zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. Powyższe wynika z pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji z dnia [...] lutego 2016 r. T. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Wydanemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 218 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Komendanta [...] Policji. Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie uznał, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 444/15, nakazał dokonania ponownej analizy jedynie dokumentacji pozostającej w dyspozycji Wydziału [...] K[...]P oraz Wydziału [...] K[...]P. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, iż powinno zostać zweryfikowane także uczestnictwo skarżącego w ramach grupy operacyjnej "[...]". Organ winien ustalić, czy działanie skarżącego we wskazanej grupie miało miejsce, a jeśli tak to przez jaki okres. Ponadto należało ustalić, czy pełnienie tej służby spełniało warunki szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. W toku przeprowadzonego postępowania nie zebrano całego materiału dowodowego, brak też było analizy i oceny materiałów za okresy, gdy skarżący był funkcjonariuszem grupy operacyjnej "[...]" w latach 2001 i 2002. Ponadto organ błędnie ocenił, że materiały dowodowe z okresu delegowania do grupy operacyjnej "[...]" w 2003 r. nie wskazują na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ nie zweryfikował treści opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2002 r., z której wynika, że skarżący organizował, kierował i prowadził działania wywiadowcze, zasadzki i akcje policyjne zmierzające do zatrzymania sprawców przestępstw pospolitych. Pominięto dokumenty znajdujące się w aktach osobowych skarżącego (rozkazy o wyróżnieniu: nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...] z dnia [...] maja 1996 r., nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2000 r.), które wskazują, że w czasie służby skarżący wielokrotnie podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ nie wziął pod uwagę stanowiska WSA w Warszawie, iż celowym jest przeprowadzenie kwerendy we wszystkich możliwych i dostępnych dokumentach zawierających materiały potwierdzające wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych stanowiących szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. Skarżący zaznaczył, że dowodził policjantami grupy "[...]", wraz z nimi wykonywał zlecone zadania w terenie oraz uczestniczył w realizacjach mających na celu zatrzymanie niebezpiecznych przestępców. Podkreślił też, że sytuacji w których służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, było bardzo wiele, a czynności realizowane były zgodnie z planami zatwierdzonymi przez I Zastępcę Komendanta [...] Policji. Zdaniem T. T. również w części niewytypowanej dokumentacji mogą znajdować się dowody świadczące o tym, że skarżący mógł pełnić służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący wskazał, że z rozkazu o wyróżnieniu (nr [...]) wynika, iż brał udział w "...szeroko zakrojonych, intensywnych działaniach operacyjnych z wykorzystaniem różnych metod pracy[...]". Rozpracowanie operacyjne działało pod kryptonimem "[...]", sprawa dotyczyła gangu [...]. Zdaniem skarżącego już z treści ww. pisma wynika, że działał on w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ II instancji w ocenie materiału dowodowego pominął wskazane pismo oraz nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie szczegółów wskazanych zdarzeń. Poczynione przez organy administracji ustalenia nie są wystarczające do stwierdzenia w sposób stanowczy, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo- śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Komendant [...] Policji w celu wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt IISA/Wa 444/15, zwrócił się pismem z dnia [...] października 2015 r. do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o kwerendę materiałów dotyczących skarżącego w okresie delegowania go do grupy operacyjnej [...] w 2003 r. z uwzględnieniem wyroku TK z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Ponadto Komendant [...] Policji zwrócił się do Naczelnika [...] Komendy [...] Policji o ponowne przeprowadzenie kwerendy materiałów dotyczących okresów służby skarżącego od 1 stycznia 1994 r. do 31 marca 2005 r. również z uwzględnieniem powyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Również w dniu [...] października 2015 r. organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o ponowną kwerendę materiałów dotyczących skarżącego za okres od 16 października 1996 r. do 31 marca 2003 r. z uwzględnieniem cyt. wyroku TK. Naczelnik Wydziału [...] K[...]P poinformował organ, że zostały wytypowane materiały dotyczące służby pełnionej przez skarżącego. W materiałach tych brak jest jednak informacji, które mogłyby zostać poddane ocenie. Materiały te zostały następnie przekazane do analizy Naczelnika Wydziału [...] K[...]P. Po analizie nie stwierdzono dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Kwerenda objęła dokumentację m.in. Wydziału [...] K[...]P dotyczącą działalności grupy operacyjnej [...], a w szczególności teczki rozpracowań operacyjnych krypt. [....], sygn. arch. [...] oraz krypt. [...], sygn. arch.[....] Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że brak jest dokumentów potwierdzających, iż skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Udziału w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia nie można domniemywać lub wywodzić ich istnienia w sposób pośredni, np. z samego faktu delegowania do grupy operacyjnej. Odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 218 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartym tam zasadom. Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał też zarzut niezastosowania się przez organy do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 444/15. O prawidłowej realizacji wytycznych świadczą opisane powyżej czynności dokonane w toku ponownego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że kwerenda obejmowała również akta grupy operacyjnej [...]. Analiza dotyczyła zaś odnalezionych w wyniku kwerendy materiałów, innymi słowy materiałów dostępnych. Odnalezione zostały akta tej grupy z roku 2003, więcej akt nie udało się odnaleźć. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku, czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyjaśnić również należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia, co organ prawidłowo uczynił. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.