II SA/Wa 1248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Janusz Walawski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S.B. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby celnej - oddala skargę - Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Celnego S. B. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef Służby Celnej podniósł, iż zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował S. B. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. S. B. w piśmie z dnia 6 marca 2010 r. wniósł o zawieszenie postępowania podnosząc, że zwolnienie ze służby strony narusza Konstytucję RP, tj. zasadę domniemania niewinności, zasadę legalizmu, zasadę sprawiedliwości społecznej i państwa prawa. Wskazał, iż analogiczny przepis funkcjonujący w Straży Granicznej, który daje podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby celnej. Organ I Instancji uznał, że zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie interpretacji prawa nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nie stanowi to zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwolnienie ze służby funkcjonariusza. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie "występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a rozpatrzeniem sprawy o zwolnienie ze służby zwłaszcza, że podstawą tego zwolnienia ma być przepis, którego konstytucyjność jest kwestionowana". Ponadto funkcjonariusz podkreślił, że zbliża się termin zakończenia postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną w [...], co stanowi kolejny argument przemawiający za zawieszeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia Szef Służby Celnej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 k.p.a. Wskazał także, iż do zawieszenia postępowania na wniosek strony niezbędnym warunkiem jest, aby postępowanie zostało wszczęte na skutek żądania strony. Jednakże postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby skarżącego zostało wszczęte z urzędu i brak jest istotnej, wymaganej przepisem art. 98 ust 1 k.p.a. To z kolei powoduje, że zawieszenie postępowania na wniosek skarżącego jest niemożliwe. W ocenie Szefa Służby Celnej w sprawie nie wystąpiły również przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. Podnoszona przez stronę przesłanka w postaci trwającego postępowania karnego, a także okoliczność zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego analogicznych przepisów dotyczących zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Straży Granicznej nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka w postaci trwającego postępowania karnego wobec skarżącego oraz przewidywany termin jego zakończenia nie ma charakteru prejudycjalnego. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. Wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby nie jest uzależnione od określonego etapu postępowania karnego, ani wydania orzeczenia o winie lub jej braku. Przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia S. B. ze służby był bowiem upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w sytuacji, gdy nie ustąpiły przyczyny zawieszenia (art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej). Organ II instancji wskazał także, iż przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego. Tym bardziej złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zatem badanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym zwolnienia ze służby skarżącego, tym bardziej, że przedmiotem badania przez Trybunał nie jest przepis ustawy o Służbie Celnej, ale przepis ustawy o Straży Granicznej. Dodatkowo organ podniósł, iż wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów skierowany do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie przepisów art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (analogicznego do przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej) został rozpatrzony wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku stwierdził, że art. 41 ust. 2 pkt 9 jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Trybunału nie jest możliwe powoływanie się na zasadę domniemania niewinności w odniesieniu do przesłanek i procedur zwalniania policjantów ze służby i zakończenia w ten sposób ich stosunku służbowego. Postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną interpretację i niezastosowanie art. 97 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak wyczerpującego oraz przekonywującego uzasadnienia. Argumentując wskazane zarzuty skarżący podniósł, iż organy administracji błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, postępowanie karne, które toczy się obecnie przeciwko stronie przed sądem karnym, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92 (publik. LexPolonica nr 328967) skarżący podniósł, iż treść rozstrzygnięcia innego sądu (w tym karnego), do którego kompetencji należy rozstrzygnięcie (zagadnienie wstępne), jest koniecznym elementem do rozpatrzenia sprawy głównej i wydania decyzji przez organ administracji. Zachodzi zatem w sprawie związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem karnym, a postępowaniem w sprawie zwolnienia ze służby. Organy w przedmiotowej sprawie nie zbadały tego związku, do czego są zobligowane przepisami art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych i treści skargi, skarżący domagał się zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), powołując się na spełnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem procesowym, postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy w postępowaniach dotyczących zwolnienia ze służby z powodu upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, kwestią prejudycjalną jest podnoszone przez skarżącego rozstrzygnięcie postępowania karnego odnośnie zarzucanego mu czynu przestępczego. Podnieść należy, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślenia wymaga, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Wynika to z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak w ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji wstrzymującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że o wystąpieniu takich zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (przykładowo: wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r. sygn. akt SA/Wr 936/91 publik. ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90). W świetle powyższego nie można zaakceptować poglądu, iż przeszkodą do zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu nie ustania przyczyny zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy, stanowi orzeczenie sądu karnego w przedmiocie popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu czynów. Zwrócić należy uwagę, iż art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez właściwy organ Służby Celnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Przepis ten nie uzależnia wydania przedmiotowej decyzji od zakończenia postępowania karnego. Nie można zatem doszukać się bezpośredniego związku pomiędzy prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym za przestępstwo popełnione w służbie, a zwolnieniem ze służby z powodu nieustania przyczyny zawieszenia przez wskazany w przepisie okres czasu. Taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dla przykładu należy jedynie wskazać, iż występuje on w sytuacjach określonych przepisem art. 104 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy o Służbie Celnej, tj. w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe; w przypadku prawomocnego orzeczenia pozbawienia praw publicznych oraz prawomocnego orzeczenia zakazu wykonywania zawodu funkcjonariusza, także w sytuacji określonej przepisem art.105 pkt 2 tej ustawy, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w art. 104 ust. 1 pkt 2. Wyjaśnić ponadto wypada, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce wówczas, gdy jest inicjowana przez Sąd kierujący pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe w tej konkretnej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W pojęciu "inny organ lub sąd", nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2007 r., II GSK 407/06). Dlatego też należy przyjąć, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o Straży Granicznej nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie istotne jest również i to, że konstytucyjność mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Służbie Celnej nie została poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustawy o Straży Granicznej odpowiadającemu w swej treści przepisowi art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, pozostanie bez jakiegokolwiek wpływu na konstytucyjność przepisu art. 105 pkt 10 ww. ustawy, stanowiącego podstawę prawną wszczętego wobec skarżącego postępowania o zwolnienie ze służby. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.