II SA/Wa 1249/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. ([...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w dniu 20 lutego 2018 r. wystąpił do Prezydenta [...] (drogą elektroniczną) o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) umowy (umów) na podstawie których prowadzono z Politechniką [...] współpracę nad [...] Indeksem Powietrza. Prezydent [...] w dniu 2 marca 2018 r. przesłał wnioskodawcy kopię umowy [...] z Politechniką [...] z [...] grudnia 2016 r. (zawartej w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 a ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) na opracowanie i wdrożenie [...] Indeksu Powietrza oraz systemu informacyjno - analitycznego jakości powietrza (wraz z załącznikami nr 2 - wzór protokołu zdawczo-odbiorczego, nr 3 - wzór oświadczenia o zapoznaniu się z przepisami dotyczącymi przetwarzania i ochrony danych osobowych, nr 4 - potwierdzenie wniesienia zabezpieczenia należnego wykonania umowy), natomiast decyzją z [...] kwietnia 2018 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił wnioskodawcy udostępnienia załącznika nr 1 do tej umowy (tj. oferty wykonawcy). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r., poz. 419), mający posiłkowo zastosowanie w tej sprawie (ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje tego pojęcia), stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Prezydent dodał, że oferta wykonawcy zawiera "szereg informacji" (danych technicznych, schematów dotyczących organizacji repozytorium danych pomiarów jakości powietrza i systemu informacyjnego), stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), których ujawnienie nie jest dopuszczalne. Zgodnie z § 17 ust. 7 umowy o opracowanie i wdrożenie [...] Indeksu Powietrza, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą podlegały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego do tej decyzji, decyzją z [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, powołując się na decyzję organu I instancji, że załącznik nr 1 do umowy "zawiera szereg informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy". Są w niej zawarte informacje techniczne, koncepcje systemu informacyjnego, liczne schematy (...). Dlatego też [...] oraz Politechnika [...] podjęły działanie w celu zachowania ich poufności, zobowiązując się w § 17 ust. 7 umowy do nieujawniania osobom trzecim załącznika nr 1 do umowy. M.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z [...] maja 2018 r. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Zdaniem skarżącego, umowa między [...] a Politechniką [...] została zawarta w tzw. trybie z wolnej ręki, a więc stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej, art. 139 ust 3 ustawy Prawo zamówień publicznych "należy odczytywać jako poszerzenie zakresu jawności i de facto wyłączenie zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Skoro dany podmiot "decyduje się na dające mu duże korzyści zawarcie umowy z podmiotem publicznym, to musi się liczyć z dużo szerszą strefą jawności niż w ramach powszechnego obrotu handlowego". Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że oferta wykonawcy zawierającego umowę z podmiotem dysponującym środkami publicznymi może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy). W skardze postawiono również zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez "zaniechanie samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego", ograniczenie się do powtórzenia uzasadnienia organu I instancji i w konsekwencji nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł, że nie sposób przyjąć, że "bezwzględnie cały załącznik nr 1 do umowy zawiera informacje mające szczególną wartość gospodarczą dla Politechniki [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udostępnienia skarżącemu, w trybie dostępu do informacji publicznej, załącznika nr 1 do umowy z [...] grudnia 2016 r., zawartej miedzy [...] a Politechniką [...], na opracowanie i wdrożenie [...] Indeksu Powietrza oraz systemu informacyjno-analitycznego jakości powietrza, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący w skardze do Sądu podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, ponieważ umowa zawarta na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych podlega ujawnieniu z mocy art. 139 ust. 3 tej ustawy. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela tego stanowiska skarżącego. Według art. 139 ust 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, umowy (o zamówienia publiczne) są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Nie ma zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poszerza zakres dostępu do informacji publicznej określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 5 ust. 2 tej ustawy zawarto zasadę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem należy przyjąć, że w stosunku do umów dotyczących zamówień publicznych również stosuje się przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy, który uprawnia do ograniczenia ich jawności. Tym samym, sformułowana w art. 139 p.z.p zasada jawności umów, których przedmiotem jest dysponowania środkami publicznymi, nie jest absolutna (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 25 lipca 2018 r., II SA/Kr 741/18). Nie są również uzasadnione pozostałe zarzuty skargi. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy, nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r., IV SAB/Po 32/18, LEX nr 2511166 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z tego samego dnia) IV SA/Wr 23/18, LEX nr 2510015). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, podzielił zapatrywanie organu I instancji, że załącznik nr 1 do umowy na opracowanie i wdrożenie [...] Indeksu Powietrza zawiera "szereg informacji" stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Należy przypomnieć, że organ I instancji wyjaśnił, że w są w niej zawarte informacje techniczne, koncepcje Systemu Informacyjnego, organizacja Repozytorium Danych Pomiarów Jakości Powietrza oraz liczne schematy, zaś ujawnienie tych informacji spowodowałaby utratę ich poufnego charakteru, a osoba, która weszłaby w ich posiadanie mogłaby wykorzystać te informacje do prowadzenia własnej, konkurencyjnej działalności gospodarczej na rynku. Sąd zgadza się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tzw. przesłanek materialnych tej odmowy. Sąd, po zapoznaniu się ze spornym załącznikiem, stwierdza jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, ze organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny zawartości dokumentu w kontekście "wartości" uzasadniających objecie zawartych w załączniku informacji ochroną z art. 5 ust. 2 ustawy. Z uwagi na "charakter" i "rodzaj" informacji, uzasadnienie w tym zakresie, sprowadzające do stwierdzenia, że chodzi w tym wypadku o informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa mające wartość gospodarczą jest wystarczające. Nie było także podstaw do udostępnienia niektórych tylko informacji zawartych w załączniku - ofercie wykonawcy. Należy dodać, że z § 17 ust. 7 umowy z 21 grudnia 2016 r. wynika, że przedsiębiorca "podjął działania" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w celu zachowania poufności załącznika nr 1 do umowy. W umowie postanowiono bowiem, że ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie będą podlegały informacje zawarte w załączniku nr 1 do umowy, stanowiące informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] nie można zarzucić wskazanych w skardze naruszeń prawa tj. art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stwierdził, że nie ma też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.