II SA/Wa 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej: 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2013 r. Z. K. zwrócił się do Zarządu E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o udostępnienie mu w trybie ustawy o informacji publicznej kserokopii wskazanych niżej dokumentów, dotyczących Części II zamówienia, wyłonionego w drodze przetargu, zgodnie z Prawem zamówień publicznych, na "Usługi ochrony osób i mienia w Spółkach Grupy E.", oznaczonego symbolem [...]: 1) Umowy zawartej z wykonawcą, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą, wraz załącznikami, stanowiącymi jej integralna całość; 2) Udzielenia informacji, czy pracownicy przedstawieni przez wykonawcę do realizacji zamówienia, przedstawieni przed podpisaniem umowy i figurujący w załączniku do umowy w liczbie 56 - w tym 50 posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia i 6 posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia – posiadają 2 letnie doświadczenie w pracy w służbach ochrony osób i mienia w zakładach z sektora elektroenergetycznego, stosownie do SIWZ. W odpowiedzi E. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. przesłała Z. K. żądaną umowę wraz z załącznikami z wyłączeniem załącznika nr 3 i odmówiła ujawnienia powyższego załącznika oraz udzielenia odpowiedzi na drugie zapytanie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka uznała, iż wniosek dotyczy informacji publicznej. Udostępniona zainteresowanemu umowa została zawarta w wyniku zamówienia publicznego, jednakże Spółka nie może ujawnić danych dotyczących osób prywatnych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa i dlatego na zasadzie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiła przedstawienia Załącznika nr 3 do umowy oraz odmówiła odpowiedzi na drugie zapytanie. Spółka wskazała na art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, stwierdzając, iż udostępnieniu podlega umowa a nie inne dokumenty lub informacje w umowie niezawarte. Z. K. powyższe pismo Spółki potraktował jako decyzję o odmowie udzielenia informacji, co do części jego wniosku i wniósł o ponowne rozpatrzenie jego żądania, co do nieuwzględnionej części. Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazując na art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podtrzymała swoje poprzednie stanowisko, co do odmowy ujawnienia Załącznika Nr [...] do umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania na ochronę osób i mienia w Spółkach Grupy E. część II (znak [...]). Jednocześnie stwierdziła, iż żądana informacja o potwierdzeniu, że na wykazie znalazły się osoby posiadające dwuletnie doświadczenie w ochronie sektora elektroenergetycznego i będą one stosownie do złożonej oferty wykonywać zamówienie objęte przetargiem w ocenie Spółki nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała swoją argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Podniosła, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23 ust. 1-4 oraz art. 27 ust. 1-2 ustawy o ochronie danych osobowych, prawa do nieograniczonego przetwarzania danych osobowych zawartych w dokumentach tworzących informację publiczną. Żądane przez zainteresowanego dane dotyczą danych osób prywatnych – pracowników ochrony. Pracownicy ochrony nie mogą zostać zakwalifikowani do kategorii "osób wykonujących funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na dobra osób zaangażowanych przez wykonawcę usług ochrony, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast, co do żądania informacji ujętej w pkt 2 wniosku Spółka stwierdziła, iż informacja taka nie stanowi elementu umowy o udzielenie zamówienia publicznego, a co za tym idzie - nie mieści się ona w dyspozycji art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Z. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części odmawiającej mu dostępu do informacji publicznej. Obu pismom Spółki (które uznał za decyzje) zarzucił rażącą obrazę prawa materialnego, a to art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez bezprawne przyjęcie, że jakakolwiek część umowy o zamówienie publiczne nie podlega udostępnieniu, ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji W uzasadnieniu skargi wskazał, iż stosownie do treści art. 139 ust. 3 Prawo zamówień publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Z uregulowania tego wynika, że jawna jest treść umów, a zasady udostępniania tych treści uregulowane są między innymi w art. 10 -17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Załącznik Nr [...], którego udostępnienia odmawia zaskarżony podmiot jest integralną częścią umowy o zamówienie publiczne (§ 10 pkt 9 Umowy) i podlega ujawnieniu, tak samo jak umowa. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. Ochrona prywatności osoby w procedurze udzielania. Informacji publicznych nie może mieć charakteru abstrakcyjnego. Trudno mówić o ochronie prywatności osoby, której nie można zidentyfikować bowiem wskazanie imienia i nazwiska nie prowadzi do takiej identyfikacji. Nadto Z. K. wskazał, iż z informacji z KRS nie wynika aby L. Z. był osobą uprawnioną do składania oświadczeń woli w imieniu E. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę E. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, argumentując brak wykazania przez skarżącego w całym postępowaniu istnienia okoliczności uchylającej normę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na treść art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych oraz na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazała, iż dane osób realizujących zamówienie podlegają ochronie na mocy przepisów o ochronie danych osobowych. Zatem umowy zawarte w wyniku udzielenia zamówienia publicznego nie podlegają udostępnieniu w zakresie szerszym niż pozostałe informacje publiczne. Z woli ustawodawcy, umowy takie podlegają udostępnieniu z zastrzeżeniem informacji obejmujących prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Co do zarzutu braku umocowania L. Z. do podpisania decyzji, Spółka wyjaśniła, że L. Z. jest osobą, która z mocy powierzonej jej funkcji (Zastępca Dyrektora ds. Strategii Zakupów) zgodnie z organizacją przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. - jest umocowana do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów zawartych w imieniu i na rzecz Spółek Grupy E. w Polsce w wyniku udzielenia zamówienia publicznego. Działając z ostrożności procesowej, na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa, pełnomocnik Spółki – radca prawny M. K. potwierdził czynności dokonane przez L. Z. w imieniu E. Sp. z o.o. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. Spółka zmieniła swoje stanowisko w niniejszej sprawie i stwierdziła, iż w ogóle nie była zobowiązana do udzielania jakiejkolwiek informacji publicznej w niniejszej sprawie i z tych przyczyn skarga powinna zostać odrzucona. Natomiast gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego stanowiska, to wnosi o oddalenie skargi z przyczyn jak wskazanych w skardze. Uzasadniając pogląd o braku podstaw do udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie Spółka wskazała, iż E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. funkcjonuje w ramach Grupy E. w Polsce jako zarządzająca Centrami Usług Wspólnych, w tym m.in. Centrum Usług Wspólnych Zakupy i Logistyka odpowiedzialnym za organizację procesów zakupowych na rzecz podmiotów należących do Grupy E. w Polsce oraz za zarządzanie umowami zawartymi przez te podmioty. Działając na mocy otrzymanych pełnomocnictw E. Sp. z o.o. przeprowadziła w 2012 r. postępowanie o wspólne udzielenie zamówienia publicznego na usługi ochrony osób i mienia - w imieniu i na rzecz Spółek Grupy E. w Polsce, w tym również na rzecz E. S.A. (działającej poprzednio pod firmą "E." Spółka Akcyjna) z siedzibą w R.. W wyniku przeprowadzonego postępowania, E. Sp. z o.o., jako pełnomocnik E. S.A., zawarła umowę na ochronę osób i mienia w E. S.A. (umowa nr [...]). Jako podmiot odpowiedzialny za zarządzanie umowami, których stroną jest E. S.A., E. przyjęła do rozpoznania wniosek o udzielenie informacji publicznej. Sprawy o udzielenie informacji publicznej załatwiane są w imieniu E. S.A. (jako strony umowy zawartej w wyniku udzielenia zamówienia publicznego), a nie w imieniu E. Sp. z o.o. E. uznał się za zobligowany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym umowa zawarta w wyniku udzielenia zamówienia publicznego jest jawna na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej oraz z tej przyczyny, że E. pozostaje zobowiązany wobec E. S.A. do zarządzania umowami zawartymi przez E. S.A. , jak również dlatego, że E. dysponuje dokumentacją związaną z udzieleniem zamówienia, z zawarciem umowy oraz z wykonywaniem uprawnień przysługujących E. S.A. wobec dostawcy usług ochrony. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż zawarcie umowy na ochronę osób i mienia w reżimie zamówień publicznych nastąpiło zgodnie z zapatrywaniem E. S.A. oraz E. Sp. z o.o. co do podporządkowania E. S.A. przepisom Prawa zamówień publicznych jako zamawiającego sektorowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych. Taka kwalifikacja E. S.A. (jak również E. S.A. z siedzibą w K., E. S.A. z siedzibą w G. oraz Zespołu [...] S.A. z siedzibą w W. - również należących do Grupy E. w Polsce) podyktowana była istniejącymi powiązaniami kapitałowymi. Otóż zarówno E. S.A. jak i przywołane powyżej spółki należące do Grupy E. w Polsce są spółkami zależnymi od E. S.A. - spółki prawa [...] z siedzibą w P., dysponującą pośrednio lub bezpośrednio ponad połową akcji w każdej ze spółek polskich. Tak zatem E. S.A. posiada dominujący wpływ na polskie spółki należące do Grupy E. - w tym na E. S.A. - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo zamówień publicznych. E. S.A. jest podmiotem prawa publicznego w Republice [...], pozostającą w 84,4% własnością [...] Skarbu Państwa. Podporządkowanie kapitałowe spółce o takim statucie zakwalifikowane zostało jako okoliczność zobowiązująca E. S.A. do stosowania Prawa zamówień publicznych. Powyższy pogląd został zweryfikowany w oparciu o stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych zawarte w piśmie [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...]. Zarówno Urząd Zamówień Publicznych jak i Krajowa Izba Odwoławcza uznały, że Spółki Grupy E. w Polsce nie są zamawiającymi w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych i nie stosują jej przepisów w celu wyboru wykonawcy. Istotnym jest, iż w dniu zawierania umowy na usługi ochrony osób i mienia, E. S.A. pozostawała w takim samym stosunku podporządkowania kapitałowego wobec E. S.A. jak w dniu formułowania przez Urząd Zamówień Publicznych i Krajową Izbę Odwoławczą przywołanych wyżej zapatrywań prawnych. Tym samym, już w dacie zawierania umowy na usługi ochrony osób i mienia, E. S.A. nie była podmiotem objętym reżymem Prawa zamówień i publicznych. W konsekwencji E. błędnie zastosował art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, który to przepis nie stosuje się w odniesieniu do umowy na usługi ochrony osób i mienia w E. S.A. A skoro tak - to ani E. S.A. ani też E. nie były zobligowane do udostępnienia informacji publicznej w postaci treści przedmiotowej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga jest zasadna, jednakże w niewielkim stopniu z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Zatem ustawa ta przewiduje wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko przez organy administracji ale także przez inne podmioty, które organami administracyjnymi nie są. Stąd też podmiotem wydającym decyzję w zakresie określonym w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej może być także spółka kapitałowa. Decyzja wydana w powyższym trybie musi odpowiadać rygorom decyzji przewidzianym w Kpa (art. 107). Wydane przez Spółkę oba pisma z dnia [...] i [...] grudnia 2012 r. noszą cechy decyzji administracyjnych. Zawierają rozstrzygniecie skierowane do indywidualnego adresata, wskazują na konkretne przepisy prawa oraz posiadają uzasadnienie faktyczne oraz prawne podjętego rozstrzygnięcia. Trafnie zatem skarżący oba te pisma traktował jako decyzje administracyjne wydane w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też pisma te traktowała Spółka. Nie ma zatem przeszkód aby oba wyżej wspomniane pisma zostały w taki sam sposób potraktowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający niniejszą sprawę. W tym miejscu pojawia się istotny dla sprawy aspekt natury formalnoprawnej, podniesiony w skardze – brak pod oboma decyzjami podpisów osób uprawnionych, zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, do podpisywania za E. Sp. z o.o. Zastosowana przez Spółkę w odpowiedzi na skargę argumentacja jest chybiona, abstrahuje bowiem od administracyjnego upoważnienia do wydania decyzji. L. Z. nie posiadał w dacie podpisywania decyzji stosownego upoważnienia Spółki do dokonania tej czynności. Wskazywane przez Spółkę jego uprawnienia związane z przetargiem, z racji pełnionej funkcji dyrektora danego działu, to jedynie jego uprawnienia wewnętrzne, które w żaden sposób nie przenoszą się na pełnomocnictwo z prawa cywilnego do tego konkretnego działania (załatwiania w imieniu Spółki spraw z zakresu informacji publicznej) ani nie stanowią administracyjno-prawnego upoważnienia do podpisania przedmiotowej decyzji. Podkreślić tu także należy, iż administracyjno-prawne upoważnienie do podpisania decyzji administracyjnej nie podlega konwalidacji. Zatem uznać należy, iż obie decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej zostały podpisane przez osobę nieuprawnioną, co zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kpa skutkuje stwierdzeniem nieważności tych decyzji. Zagadnienie nieważności łączy się nadto z problemem czy przedmiotowa Spółka – E. Sp. z o.o. była podmiotem zobowiązanym w niniejszym postępowaniu do załatwiania niniejszej sprawy (abstrahując od wywodów zawartych w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r., do których Sąd ustosunkuje się w dalszej części uzasadnienia), gdy zważy się, iż wniosek skarżącego dotyczy umowy o ochronę zawartą pomiędzy innymi podmiotami – to jest firmą ochroniarską, która wygrała przetarg a E. S.A. Z samego faktu, iż przedmiotowa Spółka – E. Sp. z o.o. była umocowana do przeprowadzenia przetargu na tę usługę w imieniu E. S.A., nie wynika, iż była władna do udzielania informacji publicznej w jej imieniu, gdyż nie wynika to w żadnej mierze z treści udzielonego pełnomocnictwa z dnia 25 stycznia 2012 r., ani wprost z treści Prawa zamówień publicznych. Fakt posiadania danej informacji publicznej z racji wykonywania funkcji pełnomocnika, czy przedstawiciela, nie stanowi tytułu do jej udostępnienia podmiotom trzecim, bez wiedzy i zgody mocodawcy. Z akt sprawy nie wynika aby strony przedmiotowej umowy o ochronę były w jakikolwiek sposób powiadamiane o toczącym się przed Spółką postępowaniu o udzielenie informacji publicznej w zakresie zawartej przez nie umowy i wyrażały swój pogląd w tym przedmiocie. Zatem i z tej przyczyny zaskarżone decyzje wydają się wadliwe. Podstawową zasadą przy rozstrzyganiu spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej jest ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sytuacji Spółka wydając przedmiotowe decyzje stała na stanowisku, iż oba zawarte we wniosku z dnia 23 listopada 2012 r. pytania stanowią informację publiczną. Dokładna analiza art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przeczy prawidłowości tego poglądu i w tym zakresie należało by się przychylić do twierdzeń przedstawionych w piśmie procesowym Spółki z dnia [...] marca 2013 r., aczkolwiek nie wszystkie argumenty tego pisma wydają się trafne. Wyżej wskazane przepisy ustawy określają dwa kwantyfikatory, których zaistnienie warunkuje uznanie danej informacji za informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwszy to typ podmiotu zobowiązanego (art. 4), drugi to przedmiot żądanej informacji (art. 6). W pierwszym zakresie Spółka wskazuje na decydujący udział kapitału obcego, co maiłoby całkowicie wyłączać tę Spółkę z grona podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Argument ten nie jest trafny z uwagi na wykonywanie przez całą grupę kapitałową E. zadań publicznych – tu wytwarzanie i dystrybucja energii elektrycznej w znaczeniu ogólnopolskim (art. 4 ust. 1 pkt 5). Natomiast w żaden sposób nie można uznać, sposób zorganizowania ochrony w prywatnej spółce, jaką jest E. S.A., za zagadnienie mieszczące się w treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem trafnie w tym aspekcie Spółka wskazuje na nieistnienie po jej stronie obowiązku udzielenia żądanej informacji, z uwagi na brak cech informacji publicznej. Z samego faktu przeprowadzenia przetargu na wyłonienie firmy ochroniarskiej, w oparciu o przepisy Prawa zamówień publicznych, nie można wywodzić twierdzenia o publicznym charakterze przedmiotu zamówienia i co za tym idzie umiejscowienia wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2012 r., inicjującego całe postępowanie, w zbiorze informacji publicznej. Trafnie w tym aspekcie sprawy Spółka wskazuje na argumentację zawartą w stanowisku Urzędu Zamówień Publicznych - pismo [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz na argumentację zawartą w postanowieniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...]. Jednakże mimo trafności wywodu zawartego w piśmie procesowym Spółki z dnia [...] marca 2012 r., co do braku cech informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, nie można podzielić jej procesowego żądania - odrzucenia skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie takie pozostawiałoby w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2012 r., które, co wykazano wyżej, dotknięte są nieważnością, a nadto skoro przedmiotowe zagadnienie nie stanowi informacji publicznej to wadliwe było wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ustawy o odstępie do informacji publicznej. Zatem, bacząc, iż istotą niniejszego postępowania jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zakresie objętym skargą, należało stwierdzić nieważność obu powyższych decyzji, albowiem jedynie w ten sposób zostaną one wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych przyczyn, na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.