II SA/Wa 125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 20 lipca 2015 r. R. S. wystąpił do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie wszystkich zanonimizowanych opinii i stanowisk sporządzonych przez Biuro Prawne CZSW w związku ze skargami, prośbami i wnioskami osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych z lat 2010-2015. Organ pismem z [...] sierpnia 2015 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, która w jego ocenie ma charakter informacji przetworzonej. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. nie zgodził się z poglądem, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.),odmówił R. S. udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. zarzucił jej: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) obrazę art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskutek przyjęcia – wbrew utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych – że żądanie wnioskodawcy ma charakter informacji przetworzonej i uzależnienie jej udostępnienia od wykazania istnienia istotnego interesu publicznego. 2) obrazę art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskutek ograniczenia wnioskodawcy dostępu do informacji – mimo braku konieczności ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) obrazę art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 § 1 k.p.a. wskutek załatwienia sprawy w niewłaściwej formie decyzji administracyjnej, zamiast udostępnienia informacji w formie zwykłej czynności materialno-technicznej. 2) obrazę art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadna odmowę udzielenia informacji publicznej, która jest informacją prostą, a nie przetworzoną. Z uwagi na powyższe wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że żądane dokumenty nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Są natomiast włączane bezpośrednio do akt każdej ze spraw skargowych (skargi, prośby, wnioski) osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych, w których zwracano się o zajęcie stanowiska do Biura Prawnego. Akta prowadzone są w formie papierowej, a w okresie od 2010 do 2015 r. (31 sierpnia), do Centralnego Zarządu Służby Więziennej wpłynęło 82015 skarg, próśb i wniosków w sprawach osadzonych i tymczasowo aresztowanych. W tej sytuacji wyselekcjonowanie informacji objętej wnioskiem, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze wskazanych 82015 spraw w celu ustalenia, czy w tej sprawie sporządzona została opinia lub stanowisko przez Biuro Prawne. Tak zidentyfikowane dokumenty musiałyby następnie podlegać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. m.in. anonimizacji i skopiowania, ewentualnie zeskanowania do postaci pliku PDF. Natomiast wszystkie opinie – odpowiedzi na pytania prawne, bez względu na przedmiot, sporządzone przez Biuro Prawne, są ewidencjonowane pod jednym symbolem i należą do tej samej kategorii ewidencyjnej. W latach 2010-2015 (do 5 listopada) w Biurze Prawnym wydano łącznie 578 opinii prawnych. Wyselekcjonowanie spośród nich tych dokumentów, których przedmiot odpowiada zakresowi wniosku, wymagałoby zapoznania się z treścią każdej z tych opinii. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej organ wskazał, że przygotowanie odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy byłoby procesem czasochłonnym, angażującym większą liczbę pracowników, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy Centralnego Zarządu Służby Więziennej. W ocenie organu po stronie wnioskodawcy brak jest przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Wnioskodawca, który wcześniej domagał się udostępnienia orzecznictwa sądów apelacyjnych, motywował swoje działanie koniecznością prowadzenia własnych spraw, a więc interesem indywidualnym, a niekiedy wskazywał, że zależy mu na dobru wymiaru sprawiedliwości. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. sformułował zarzuty analogiczne z zarzutami odwołania. Na tej podstawie wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów wysłania korespondencji. W uzasadnieniu wskazał na nieuzasadnione ograniczanie, a wręcz uniemożliwianie mu realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Nadmienił też, że istotnie uzyskane informacje chce wykorzystać dla siebie, ale jednocześnie dodał, że także dla innych osadzonych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie Biorąc pod uwagę definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p.") oraz przykładowe wyliczenie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacji posiadających przymiot publicznych, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex nr 78063). Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dawnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W świetle powyższego żądane przez skarżącego opinie i stanowiska sporządzone przez Biuro Prawne Centralnego Zarządu Służby Więziennej w związku ze skargami, prośbami i wnioskami osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych z lat 2010-2015, stanowią informację publiczną. Bezsporna jest ponadto okoliczność, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej jako organ władzy publicznej, jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i nieograniczonym. Jedno z takich ograniczeń przewiduje przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiąc, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. "Informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nadkładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, Lex nr 1770329). Podzielając powyższe stanowisko należy w okolicznościach niniejszej sprawy podnieść, że zgodnie z zasadami ewidencji i przechowywania dokumentacji w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, opinie i stanowiska, które odnoszą się do skarg, próśb i wniosków osób osadzonych, podlegają ewidencji pod zbiorczym numerem, dedykowanym wszystkim innym opiniom prawnym. Przechowywane są natomiast w formie papierowej w aktach spraw, w których się o nie zwracano i w zasobach Biura Prawnego. Z informacji organu wynika ponadto, że w okresie 2010-2015 (do 31 sierpnia 2015 r.), do CZSW wpłynęło 82015 skarg, próśb i wniosków osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych, natomiast we wskazanym okresie (do 5 listopada 2015 r.), w Biurze Prawnym wydano łącznie 578 samych opinii prawnych. Powyższe wskazuje, że przygotowanie żądanej przez skarżącego informacji publicznej z uwagi na ilość koniecznej do przeanalizowania dokumentacji, wymaga znaczących nakładów finansowych i osobowych, jest czasochłonne oraz wiąże się z koniecznością zaangażowania pracowników organu, a tym samym oderwania ich od wykonywania bieżących zadań. Tym samym zasadnie organ przyjął, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Podobnie jak "informacja przetworzona", tak również "szczególnie istotny interes publiczny", nie posiada w obowiązującym prawie legalnej definicji. Także w tym przypadku jego wykładni dokonano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęciu interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (zob. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 865/14, Lex nr 1677565). Nie sposób zatem przyjąć w niniejszej sprawie, że skarżący odbywający karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym, ma realny wpływ na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Ponadto nie ukrywa on, że działa przede wszystkim w interesie własnym, a jedynie zdawkowo wskazuje, że robi to również dla innych osadzonych. W tej sytuacji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są chybione. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem wywodzone są z naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.