II SA/Wa 1255/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, , Protokolant Małgorzata Kędzielewska, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. M. M. złożył w dniu [...] stycznia 2012 r. wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii). W związku z brakiem formularza E301/U1, potwierdzającego zatrudnienie za granicą, Urząd wystąpił do właściwej instytucji w [...] o wydanie dokumentu i jednocześnie zawiesił postępowanie. W dniu [...] lutego 2012 r. wpłynął formularz, potwierdzający okresy zatrudnienia i ubezpieczenia strony w [...] od [...] oraz okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. od [...]. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania M. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. M. przebywał w [...] od kwietnia 2006 r. do grudnia 2011 r. Wnioskodawca przebywał w [...] wraz z żoną. Do Polski przyjeżdżał sporadycznie, nie przekazywał środków finansowych do Polski na utrzymanie rodziny, nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu. Od decyzji M. M. wniósł odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podał, że wyjechał do [...], aby zarobić pieniądze na mieszkanie. Żonę poznał w [...], w 2009 r. wzięli ślub w Polsce w USC w [...]. Wspólnie w 2008 r. kupili mieszkanie w [...], w którym zamieszkali po powrocie do kraju. Za zarobione pieniądze przeprowadzili remont mieszkania. W czasie pobytu w [...] odwiedzali rodzinę w Polsce. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.); art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) oraz par 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i podatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 11, 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 i 3 rozporządzenia Nr 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE, pozostałych państw członkowskich EOG lub Szwajcarii pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie M. M. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełnił on na terytorium [...]. W związku z powyższym zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cytowanego rozporządzenia, który stanowi, że pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Wyjątek od powyższej zasady, wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, na podstawie art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia 883/2004 musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkiwania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - w tym złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia z dnia [...] grudnia 2011 r. – M. M. przebywał w [...] w celu zarobkowym, to jest pracował przez pięć i pół roku i w okresie tym przyjeżdżał na urlopy. Był zatrudniony u pracodawców na podstawie umów o pracę zawartych na czas określony. W okresie pracy w [...] nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą. Dalej zainteresowany informował, że pieniądze zarobione za granicą zainwestował w Polsce. W tym stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, że centrum interesów życiowych M. M. podczas ostatniego okresu zatrudnienia była [...]. Tym samym nie może być on traktowany jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71. Przyjeżdżając do Polski w istocie zmienił miejsce zamieszkania. Na poparcie swojego twierdzenia organ wskazał, iż ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim, rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje i tam koncentrują się jego interesy życiowe, nawet gdy zostawił rodzinę w innym państwie. W okresie pracy w [...] zainteresowany nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie był w Polsce uznawany za rezydenta dla celów podatkowych. Posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Zaś kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowanego środków finansowych zarobionych za granicą nie stanowi kryterium ustalania miejsca zamieszkania. Organ podkreślił, iż samo pojęcie "zamieszkania" dla zastosowania art. 71 ust. 1 pkt b (ii) omawianego rozporządzenia nie może być rozumiane zbyt szeroko. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta, jak i decyzja organu I instancji zawierają wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności. W tym zakresie oba organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w sposób, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Analizując przepisy art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z dnia 5 lipca 1971 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.), a zwłaszcza tego ostatniego przepisu, Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wywodzi, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polega na ustaleniu czy skarżący może być taktowany jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena dokonana przez organ nie jest prawidłowa. Po pierwsze, czego organy obu instancji nie uczyniły, należało ustalić, jaki był cel wyjazdu M. M. do [...] i czy zamierzenia te były przez niego realizowane do końca świadczenia pracy w [...], czy też uległy z czasem zmianie. Określenie celu wyjazdu za granicę stanowi w tej sprawie istotny element, albowiem to według niego należy dokonywać oceny różnych dalszych działań skarżącego. Istotne jest tu ustalenie, czy zainteresowany wyjechał do [...] w celu zarobkowym, aby poprzez świadczenie tam pracy uzyskać środki do dalszej egzystencji w Polsce, czy też wyjazd ten miał za cel zamieszkanie w [...] lub w innym kraju poza Polską. Czy skarżący podejmował jakieś kroki w celu np. uzyskania obywatelstwa innego kraju, zamieszkania na stałe w innym kraju niż Polska, jak traktowały skarżącego władze [...] w zakresie jego pobytu na terytorium tego kraju, jaki miał status. Istotne jest tu także, czy cel wyjazdu do [...] uległ zmianie podczas pobytu w [...], czy też skarżący cały czas realizował pierwotny zamiar uzyskania za pomocą pracy świadczonej w [...] środki finansowe do lepszej dalszej egzystencji w Polsce. Dopiero po określeniu powyższego celu organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącego oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący może być traktowany jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Zważywszy na długoletni pobyt M. M. w [...] powyższa sprawa wymaga dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia i zważenia wszelkich aspektów sprawy. Po ustaleniu celu wyjazdu skarżącego do [...] należy dokładnie ustalić, jaką pracę tam wykonywał. Czy charakter tej pracy umożliwiał częste wyjazdy poza miejsce świadczenia pracy, w tym do Polski. Czy praca ta łączyła się z zapewnieniem przez pracodawcę mieszkania i utrzymania. Co skarżący robił z zarobionymi pieniędzmi, czy przeznaczał je na jakieś cele w Polsce, łączące się z dalszym jego pobytem w Polsce po zakończeniu pracy w [...], czy też czynił jakieś inwestycje w [...], mogące świadczyć o zamiarze zamieszkania tam na stałe, albo zamieszkania w innym kraju. Swoją tezę, iż centrum interesów życiowych M. M. była [...], zaś przyjeżdżając do Polski skarżący zmienił miejsce zamieszkania, organ buduje nie na dogłębnej analizie wszystkich aspektów sprawy, traktowanych kompleksowo, ale na wybranych aspektach sprawy, traktowanych jako poszczególne hasła, bez wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia istoty sprawy. Na przykład okoliczność kredytu i kupna mieszkania w Polsce przez M. M. organ traktuje jako okoliczność, która nie wpływa na określenie miejsca pobytu skarżącego, wskazując tu na orzeczenie ETS w sprawie C-76/76 - di Paolo, z którego wynika, iż kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowanych środków finansowych zarobionych za granicą nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71. Argumentacja taka jest błędna. Podkreślić tu należy, iż inną wagę ma inwestowanie środków pieniężnych w instytucje finansowe, jak np. giełda, akcje, a inną inwestowanie w przyszły warsztat pracy, w miejsce jej wykonywania (gospodarstwo rolne), czy w miejsce pobytu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zakup przez skarżącego mieszkania w Polsce w [...] wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na jego ugruntowany zamiar pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tego pobytu. Ten dowód wskazuje na to, że praca w [...] stanowiła dla M. M. jedynie środek do realizacji powyższego celu. Także nie należy przeceniać okoliczności długotrwałego (około 6 letniego) pobytu skarżącego w [...]. Istotnie tak długi okres może wskazywać na zamiar stałego pobytu w tym kraju (a nawet osiedlenia się w nim) Jednakże okoliczność ta powinna być oceniana nie w oderwaniu od innych okoliczności, ale łącznie z nimi i łącznie z kluczowym zagadnieniem - po co M. M. pojechał do [...], na jaki cel gromadził zarobione w [...] pieniądze i jaką pracę wykonywał. W oderwaniu od motywacji skarżącego wszelkie ustalenia są chybione. Także nie może stanowić miarodajnej przesłanki dla oceny istoty sprawy fakt opłacania przez M. M. podatków w [...]. Okoliczność ta nie może w żaden sposób rzutować na ocenę, czy skarżącego należy traktować jako osobę mającą stałe zamieszkanie w Polsce mimo wykonywania przez niego pracy w innym kraju. Natomiast oczywiste jest, iż M. M. wygodniej było opłacać podatki w kraju uzyskiwania przychodu, korzystając z zasady unikania podwójnego opodatkowania, niż w Polsce, gdzie przebywał na ogół nie w okresie opłacania podatków. Zebrany przez oba organy materiał dowodowy wymaga zatem gruntownego uzupełnienia we wskazanych wyżej kierunkach. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ powinien dokonać wszechstronnej i kompleksowej jego oceny ze szczególnym uwzględnieniem celu pobytu skarżącego za granicą, zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.