II SA/Wa 1259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), § 1 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy [...] SG D. K. w przedmiocie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, orzekł o utracie przez D. K. od dnia [...] grudnia 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji podał, że ze złożonego w dniu [...] stycznia 2011 r. oświadczenia mieszkaniowego i protokołu przekazania lokalu wynika, iż funkcjonariuszka w dniu [...] grudnia 2010 r. uzyskała prawo do lokalu mieszkalnego w m. [...] przy ul. [...]. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 1 cytowanej ustawy, funkcjonariuszowi, który sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W związku z § 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, powyższy równoważnik nie przysługuje funkcjonariuszowi, który uzyskał lokal mieszkalny. Od decyzji D. K. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając decyzji: 1. naruszenie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że poprzez posiadanie należy rozumieć każdą formę władania lokalem, 2. § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przez posiadanie spółdzielczego prawa do lokalu należy rozumieć objęcie w posiadanie celem wykończenia lokalu, który w przyszłości ma być przydzielony jako spółdzielcze prawo do lokalu. Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającej o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez D. K. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] grudnia 2010 r., uznając takie świadczenie za nienależne, jako że dnia [...] grudnia 2010 r. funkcjonariuszka i jej mąż podpisali protokół przejęcia do wykończenia we własnym zakresie lokalu mieszkalnego znajdującego się w [...], tj. w miejscowości pełnienia służby. Rozpoznając odwołanie D. K., Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i podał, że odwołująca się jest funkcjonariuszką Straży Granicznej i pełni obowiązki służbowe w Wydziale [...] w [...], a od dnia [...] grudnia 2004 r. jest w służbie stałej. Z akt sprawy wynika, że D. K. posiada prawo do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 21m2 do 30m2. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wykładnia systemowa powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że równoważnik taki przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz traci zatem przedmiotowe uprawnienie z chwilą, gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z akt sprawy wywiedziono, że dnia [...] października 2010 r. Państwo D. i K. K. podpisali umowę przedwstępną kupna lokalu mieszkalnego w [...] oraz dnia [...] grudnia 2010 r. protokół przejęcia ww. lokalu do jego wykończenia we własnym zakresie, czyli od dnia [...] grudnia 2010 r. Państwo D. i K. K. weszli w posiadanie lokalu. Odnosząc się do zarzutu strony, że nie może być ona określona mianem osoby posiadającej lokal mieszkalny, bo nie zamieszkuje w nim, a jedynie objęła lokal we władanie w celu wykonania w nim prac remontowych, organ stwierdził, że przepisy resortowe nie utożsamiają kwestii posiadania lokalu z faktem zamieszkiwania w nim. Prócz tego okoliczność posiadania przez odwołującą się przedmiotowego lokalu wynika wprost z § 9 umowy przedwstępnej kupna lokalu, który stanowi, że przedmiot umowy został przekazany w posiadanie w terminie określonym w § 1 pkt 1, tj. w chwili podpisania protokołu jego przekazania do wykończenia we własnym zakresie, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce dnia [...] grudnia 2010 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, § 1 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez błędną ich wykładnię, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi D. K. podkreśliła między innymi, że z akt sprawy wynika, iż lokal mieszkalny został przekazany do wykończenia we własnym zakresie w dniu [...] grudnia 2010 r. Faktu tego skarżąca nie kwestionuje. W ocenie skarżącej, pozbawienie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z chwilą, gdy został jej przekazany lokal mieszkalny do wykończenia, jest niezgodne z przepisami, bowiem funkcjonariuszowi przysługuje pomoc mieszkaniowa wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Potrzeby takie są natomiast zaspokojone nie wtedy, gdy funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal mieszkalny, lecz wtedy, gdy lokal ten w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić. Lokal może być uznany za mieszkalny dopiero wtedy, kiedy polskie prawo nie zabrania zamieszkania w nim. W przeciwnym razie nie jest to lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 116, poz. 675 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 12 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzenia, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Analiza przepisów rozdziału 12 ustawy prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego bądź lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Jak wcześniej wskazano, funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7 – 10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych - Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Wprawdzie w powołanym przepisie posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka domu jednorodzinnego nie zostało powiązane, jak w przypadku lokalu mieszkalnego, z powierzchnią tego domu odpowiadającą przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, jednakże interpretacja, że posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy jego powierzchnia mieszkalna odpowiada przysługującym normom zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika pieniężnego za jego brak, jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny, czy dom jednorodzinny, co w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie może być akceptowane. Ponadto podnieść należy, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu, w wyniku którego uznać trzeba, iż nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom) spełniający normy zaludnienia. Wobec przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa stwierdzić należy, iż nabycie lokalu mieszkalnego w stanie surowym nie oznacza jeszcze, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Lokal taki nie spełnia jeszcze funkcji mieszkalnej. Analogiczne do powyższego stanowiska w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Straży Granicznej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1078/07 oraz sygn. akt I OSK 1140/07 (niepublikowane). Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien, stosując przedstawioną wyżej wykładnię prawa, dokładnie wyjaśnić, czy rzeczywiście mieszkaniowe potrzeby skarżącej zostały zaspokojone. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 ww. ustawy.