II SA/Wa 1259/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi K. M. jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2020 r. (nr [...]) o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego (nr [...]) Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] września 2019 r. zwolnił K. M. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.). Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] został przesłany skarżącemu na adres znajdujący się w jego aktach osobowych ([...]). Przesyłka polecona (podobnie jak wcześniej, cała korespondencja w tej sprawie, w tym pouczenie o obowiązku informowania organu o zmianie miejsca zamieszkania) nie została odebrana przez skarżącego w jego mieszkaniu (art. 42 § 1 k.p.a.) i następnie dwukrotnie awizowana (w dniu 11 września 2019 r., powtórnie w dniu 19 września 2019 r.). Komendant Powiatowy Policji w O. (bezpośredni przełożony skarżącego) w piśmie z 11 września 2019 r. powiadomił organ I instancji, że w dniu 6 września 2019 r. otrzymał raport skarżącego (z 5 września 2019 r.) w którym poinformował o zmianie miejsca zamieszkania. Powyższe pismo wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 września 2019 r. W tych okolicznościach faktycznych, Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu 17 września 2019 r. przesłał K. M. rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby na adres wskazany w tym raporcie ([...]). Jak wynika z adnotacji umieszczonych przez doręczyciela na przesyłce oraz druku zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do tej przesyłki, przekazanego przez Pocztę Polską S.A. w związku z postępowaniem reklamacyjnym przesyłki, rozkaz personalny został doręczony w trybie doręczenia zastępczego ze skutkiem na dzień 4 października 2019 r. (pierwsze awizo 20 września 2019 r., drugie awizo 30 września 2019 r., zwrot do nadawcy 7 października 2019 r.). W dniu 23 października 2019 r. K. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o udostępnienie mu akt postępowania zakończonego rozkazem personalnym o jego zwolnieniu ze służby w Policji oraz o wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii całości tych akt i w dniu 30 października 2019 r. zapoznał się z tymi aktami oraz wykonał fotokopię całości akt (115 kart). W dniu 16 stycznia 2020 r. z takim samym wnioskiem (o udostępnienie akt oraz wykonanie ich fotokopii) zwrócił się do organu I instancji adw. M. B., któremu w tym samym dniu (16 stycznia 2020 r.) skarżący udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącego (działający przez substytuta) zapoznał się z aktami sprawy i wykonał fotokopie wybranych kart z tych akt w dniu 31 stycznia 2020 r. W tych okolicznościach faktycznych, skarżący reprezentowany przez adw. M. B., w dniu 6 lutego 2020 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wnioskodawca oświadczył, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ponieważ korespondencja w tej sprawie była kierowana na nieprawidłowy adres ([...] , zamiast [...]). O zwolnieniu ze służby dowiedział się przypadkowo, w dniu 21 października 2019 r. W dniu 30 października 2019 r. zapoznał się z aktami sprawy, niemniej jednak "był przekonany", że decyzja niedoręczona prawidłowo, nie weszła do obrotu prawnego i jest aktem nieistniejącym. Z tego powodu w dniu 4 grudnia 2019 r. zgłosił się do Komisariatu Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w O. do pełnienia służby. Skarżący podniósł, że w dniu 31 stycznia 2020 r. został poinformowany przez pełnomocnika, że "twierdzenie o braku wprowadzenia wspomnianej decyzji do obrotu prawnego może być przedwczesne, albowiem można również bronić poglądu, że co do zasady decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią". Zdaniem strony, od 31 stycznia 2020 r., kiedy pełnomocnik udzielił mu porady prawnej, rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r. Termin ten został więc przez stronę zachowany. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] maja 2010 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r W uzasadnieniu przytoczył treść art. 58 § 1 k.p.a. i stwierdził, że wnioskodawca nie dochował siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 31 stycznia 2020 r., w którym pełnomocnik udzielił mu porady prawnej. Przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania (niewiedza o wydaniu decyzji), ustała w dniu 30 października 2019 r., kiedy K. M. zapoznał się z aktami postępowania, w tym z rozkazem personalnym o jego zwolnieniu ze służby. Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upłynął bezskutecznie dla skarżącego w dniu 6 listopada 2019 r. Organ dodał, że przekonanie skarżącego, że rozkaz personalny o jego zwolnieniu ze służby nie wszedł do obrotu prawnego, z uwagi na jego doręczenie pod nieprawidłowy adres (w B.) nie ma znaczenia dla wyniku postępowania, choćby dlatego, że w dniu zapoznania się z aktami (30 października 2019 r.) miał wiedzę o tym, że decyzja dotycząca zwolnienia go ze służby została również przesłana na prawidłowy adres, wskazany w raporcie z 5 września 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji dodał, że zachowanie skarżącego, który dopiero w dniu 16 stycznia 2020 r. decyduje się zasięgnąć porady prawnej, było "nie tylko zawinione oraz nieodpowiedzialne, ale także świadczyło o znacznym niedbalstwie". K. M. mógł, przy zachowaniu należytej staranności, niezależnie od przeświadczenia o niewprowadzeniu do obrotu prawnego rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby, podjąć działania zmierzające do upewnienia się (potwierdzenia), że jest osobą pełniącą służbę w Policji lub też zwolnioną z tej służby, zwłaszcza że od listopada 2019 r. do stycznia 2020 r. nie otrzymywał uposażenia. Od 30 października 2019 r. (data zapoznania się z aktami) do 31 stycznia 2020 r. (data uzyskania porady prawnej), nie zaistniały okoliczności niezależne od skarżącego, które uniemożliwiły mu złożenie odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r. K. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2020 r. zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 58 § 1, art. 77 § 1, art. 129 § 2 w związku z art. 44 § 2 i § 4 k.p.a. i wniósł o jego "zmianę (...) poprzez przywrócenie (...) terminu do wniesienia odwołania" ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że oryginał rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby nie został mu nigdy prawidłowo doręczony. Doręczeniem decyzji w rozumieniu k.p.a. jest doręczenie jej oryginału, nie zaś kopii czy uwierzytelnionego odpisu. Z tego powodu nie ma podstaw do przyjęcia, że doręczenie pod adresem jego zamieszkania, który podał organowi w raporcie z dnia 5 września 2019 r. (ul.[...]) kserokopii rozkazu personalnego nr [...] jest doręczeniem decyzji. Zdaniem skarżącego doręczenie to jest nieprawidłowe także dlatego, że zostało dokonane z naruszeniem art. 44 k.p.a. Przesyłka zawierająca kopię rozkazu personalnego z [...] września 2019 r. została co prawda dwukrotnie awizowana (20 i 30 września 2019 r.), niemniej na potwierdzeniu jej odbioru "brak było informacji pozwalających przyjąć (...) że został spełniony wymóg z art. 44 § 2 k.p.a.", a w konsekwencji nie doszło do skutecznego doręczenia korespondencji na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. (ze skutkiem na dzień 4 października 2019 r.). Zdaniem skarżącego, "skala błędów organu I instancji jest ogromna (...)", a ich konsekwencje w żadnym wypadku nie mogą go obciążać. K. M. stwierdził, że kierując się zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasadą uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) miał prawo sądzić, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie wszedł do obrotu prawnego, albowiem nikt nie poinformował go o przysługujących mu prawach, o możliwości zaskarżenia "aktu niedoręczonego bądź dokumentu, który nie jest aktem administracyjnym". Znajdująca się w aktach kopia decyzji o jego zwolnieniu ze służby zawierała jedynie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania, "a to nie to samo co pouczenie o działaniu w sytuacji niedoręczenia oryginału decyzji oraz wysłania kopii dokumentu niebędącego decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a.". Nie sposób więc przyjąć, że po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 30 września 2019 r. "wiedział jak działać dalej" (...), ani tym bardziej, że zdawał sobie sprawę z tego, że może działać w terminie do 18.10.2019 r.". Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że K. M. w dniu [...] października 2019 r. otrzymał świadectwo służby, które zawiera informacje o dacie i sposobie rozwiązania stosunku służbowego, a w dniu 30 października 2019 r. zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego dotyczącymi zwolnienia go ze służby. Komendant Główny Policji dodał, że oryginał rozkazu personalnego został przesłany skarżącemu na adres, pod którym jak się później okazało, skarżący nie przebywał, ale jego kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem została przesłana na adres wskazany przez skarżącego jako aktualny. Z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim Sąd nie podziela zapatrywania skarżącego, że doręczenie decyzji na adres ul. [...] (ze skutkiem na dzień 4 października 2019 r.) było nieprawidłowe i dlatego rozkaz personalny o jego zwolnieniu ze służby nie wszedł do obrotu prawnego. Po pierwsze, z akt sprawy (w tym. m. in wyniku postępowania reklamacyjnego tej korespondencji) wynika, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] został doręczony skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego ze skutkiem na dzień 4 października 2019 r. (pierwsze awizo 20 września 2019 r., drugie awizo 30 września 2019 r., zwrot do nadawcy 7 października 2019 r.). Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że doręczenie jest nieskuteczne, ponieważ zostało dokonane z naruszeniem art. 44 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej (gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że warunki te zostały spełnione. Po drugie, nieuzasadnione jest przy tym jego stwierdzenie, że ten rozkaz, ze względu na "formę" (uwierzytelniona kserokopia) nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu, żaden przepis prawa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenia jej oryginału (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 10 października 2003 r. sygn. akt II SA 13/03, Lex nr 149501). Wydanie kopii decyzji jest więc w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 k.p.a., czyli czynnością o charakterze materialnotechnicznym, polegającą na przekazaniu rozstrzygnięcia w sprawie (por. także postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I SAB 2/01, Lex nr 75530). Artykuł 109 § 1 k.p.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że doręcza się de facto kopię decyzji, ale na prawach oryginału (por. wyrok NSA z 9 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1578/08, wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1304/17). Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, że art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie decyzję, przez co należy rozumieć jej oryginał. Niemniej jednak poświadczona za zgodność z oryginałem decyzja korzysta z praw oryginału, dlatego jej doręczenie jest także prawnie skuteczne. Inne rozumienie tego zagadnienia pozbawiałoby sensu instytucję poświadczenia za zgodność z oryginałem. W świetle powyższego Komendant Główny Policji prawidłowo przyjął, że rozkaz personalny organu I instancji został doręczony skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego ze skutkiem na dzień 4 października 2019 r. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ponadto równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. Z kolei art. 58 § 3 k.p.a. stanowi, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Należy przypomnieć, że wniosek z 4 lutego 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r. został złożony przez skarżącego w dniu 6 lutego 2020 r. (data nadania pisma). W uzasadnieniu tego wniosku skarżący podał, że siedmiodniowy termin na jego złożenie rozpoczął bieg w dniu 31 stycznia 2020 r. Zdaniem strony okoliczność, że w dniu 30 października 2019 r. zapoznał się z aktami sprawy i sporządził ich fotokopię, nie ma znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Był bowiem przekonany, że rozkaz personalny z uwagi na jego nieprawidłowe doręczenie, nie wszedł do obrotu prawnego. Przyjmując, że przyczyną niezachowania terminu do wniesienia odwołania była niewiedza skarżącego o wydanym i wysłanym mu rozkazie personalnym z [...] września 2019 r., należy stwierdzić, że ta niewiedza ustała najpóźniej w dniu, w którym skarżący zapoznał się z aktami sprawy i w związku z tym dowiedział się, że w aktach jego sprawy znajduje się niedobrana przez niego korespondencja dotycząca tej sprawy. Jak już była o tym mowa, stało się to w dniu 30 października 2019 r. Od tej daty należy zatem liczyć siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Nie może być to natomiast dzień w którym strona zasięgnęła porady prawnej odnośnie tej sprawy. Skarżący zasięgnął tej porady dopiero po upływie trzech miesięcy od dnia, kiedy dowiedział się o nieodebranej korespondencji. Przy minimalnej staranności i przewidywaniu, zwłaszcza że jak sam przyznał wcześniej, bo w dniu 21 października 2019 r. "przypadkowo" dowiedział się o zwolnieniu ze służby, powinien mieć niewątpliwie świadomość toczącego się postępowania i etapu, na którym to postępowanie się znajduje. Z powyższego wynika, że skarżący nie zachował niepodlegającego przywróceniu 7 - dniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Upłynął on bowiem bezskutecznie w dniu 6 listopada 2019 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie mógł rozpoznawać wniosku o przywrócenie terminu pod względem merytorycznym. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.