II SA/Wa 126/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą D. N. (dalej skarżący) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 z ze zm.) (dalej ustawa emerytalna) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Dalej Prezes ZUS stwierdził, że z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, skarżącemu została przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a jej wypłata była realizowana do [...] lipca 2016 r Obecnie skarżącemu renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane przez D. N. środki utrzymania, to wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia żony w kwocie 1850,00 zł, wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia syna M. w kwocie 2970,10 zł oraz wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia syna K. w kwocie 925,00 zł. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 4 osobowej rodziny w wysokości 1436,28 zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, iż pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od [...] marca 2016 r. wynosi 882,56 zł. Podniósł również, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie 1436,28 zł brutto na członka rodziny mogą być niewystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych, podstawowych. Prezes ZUS wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. N. wskazał, że w obecnym czasie nie posiada żadnych dochodów. Rodzina jest w trudniej sytuacji materialnej, żona zarabia 1355 zł netto, a syn K. 711 zł netto. Zarobki syna są tak niskie, że nie może wspierać rodziny. Syn M. pracuje poza miejscem zamieszkania jest na własnym utrzymaniu i nie dokłada się do domu. Dalej podniósł, iż jego leczenie jest kosztowne, ponieważ codziennie przyjmuje leki, które są niezbędne do funkcjonowania. Często bywa w szpitalu w W. Szpital zleca badania USG jamy brzusznej, za które sam płaci, ponieważ czas oczekiwania na Narodowy Fundusz Zdrowia jest zbyt długi. W dalszej części skargi wskazał, iż przeszedł operację przepukliny brzusznej oraz ustabilizowania kości strzałkowej po złamaniu otwartym kości powyżej koski. Podniósł też, że w oczekiwaniu na rentę w drodze wyjątku rodzina zadłużyła się w urzędzie miasta za śmieci i w firmie E.L. za wywóz nieczystości płynnych. Środków finansowych nie starcza na opał, aby ogrzać dom. Pieniądze, którymi dysponuje rodzina wydaje na najbardziej niezbędne potrzeby do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ podkreślił, że dochód miesięczny brutto w rodzinie skarżącego przekracza wysokość najniższego świadczenia z FUS. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, iż skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Wskazał też, iż wcześniej, w toku postępowania, skarżący sam podał, a następnie nie kwestionował ustaleń organu odnośnie pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i synami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.),dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes ZUS naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co miało wpływ na wynik sprawy. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust.1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa emerytalna nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej wynikają następujące przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: a) bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, b) niespełnienie wymagań do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności; c) niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; d) brak niezbędnych środków utrzymania. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, iż przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Jednocześnie w myśl przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku związany jest z jednej strony granicami uznania administracyjnego wynikającymi z art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a tym samym podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Istotą uznaniowych decyzji administracyjnych jest pozostawienie organowi uznania w zakresie ukształtowania lub nieukształtowania określonej sytuacji prawnej. Wobec odejścia od koncepcji "swobodnego uznania" w działaniu administracji publicznej, uznanie administracyjne oznacza wyłącznie wybór jednego ze sposobów działania przewidzianych w przepisach prawa. W związku z tym działanie organu polegające na kwalifikowaniu określonych sytuacji stanu faktycznego jako mieszczących się w pojęciu niedookreślonym nie jest objęte swobodnym uznaniem. Pojęcia niedookreślone pozwalają na tylko jedno rozwiązanie, nie stanowiąc podstawy do dyskrecjonalnych zachowań administracji. Wiążą się z tym istotne konsekwencje w sferze sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, gdyż sąd administracyjny może w pełni ocenić stan faktyczny z punktu widzenia treści pojęcia niedookreślonego i zastąpić własną oceną ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej. Podobnie ocenie sądu administracyjnego może podlegać zaistnienie warunków ustawowych przyznania prawa do świadczenia, ocena dowodów w sprawie oraz zapewnienie zainteresowanemu udziału w postępowaniu i przeprowadzeniu dowodów (zob. R. Babińska, Nabycie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie decyzji rentowych, (w:) Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Lex). Podstawą odmowy przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest w niniejszej sprawie niespełnienie jednej z przesłanek koniecznych do jego przyznania, określonych w art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej, a mianowicie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "braku niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej, a zatem należy je oceniać porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej takiej osoby przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 412/14, Lex nr 1476581). W orzecznictwie podkreśla się również, że kwestia niezbędnych środków otrzymania powinna być oceniana indywidualnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wa 282/00, Lex nr 54534). Oznacza to, że oceniając przedmiotową przesłankę organ winien odnieść ją do okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie Prezes ZUS stwierdził w zaskarżonej decyzji, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Organ przyjął, że rodzina skarżącego uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 1436,28 zł (brutto) na jedną osobę. Odnosząc tę kwotę do kwoty najniższej emerytury – 882,56 zł, przypadającej od 1 marca 2016 r. organ stwierdził, że skarżący nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania. Jednakże organ nie przeprowadził szczegółowych ustaleń faktycznych oraz wyliczeń, na podstawie których wyprowadził wniosek o niespełnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Do dochodu rodziny zostało wliczone bowiem wynagrodzenie syna M., który jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2017 r. od roku nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Syn ten wynajmuje mieszkanie w miejscowości K., w którym mieszka ze swoją dziewczyną i razem prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżący dochody syna M. wykazał w oświadczeniu składanym do ZUS, ale tylko dlatego, że jest on nadal wspólnie z nim zameldowany. Prezes ZUS rozpatrując sprawę nie odniósł się do wskazanej kwestii. Wprawdzie skarżący podniósł ją dopiero w skardze, to jednak powyższa okoliczność istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji i nie została uwzględniona w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już sam fakt całkowitego pominięcia powyższej okoliczności jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustalenie wysokości środków będących realnie w dyspozycji rodziny skarżącego ma kluczowe znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem organ odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku, opierając się wyłącznie na przesłance posiadania przez D. N. niezbędnych środków utrzymania. Sąd przychyla się do stanowiska organu, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania" może być odniesienie się do najniższej kwoty emerytury w trybie zwykłym. W ocenie Sądu, nie może to jednak być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy skarżący ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. W celu wyjaśnienia omawianej kwestii, jako niezbędne jawi się odniesienie do konkretnej sytuacji danego przypadku. W związku z tym, należy również zbadać sytuację rodzinną i zdrowotną przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia przez skarżącego. Dokonując przedmiotowej analizy, należy również wziąć pod uwagę przyczyny, dla których osoba wnioskująca nie może liczyć na otrzymanie świadczenia w trybie zwykłym. Organ nie dokonał takiej szerokiej analizy sytuacji skarżącego. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż niemożność podjęcia zatrudnienia przez skarżącego w celu wypracowania uprawnienia do świadczenia w trybie zwykłym oraz stan zdrowia, w jakim się znajduje, wynika z przyczyn od niego niezależnych, co uprzednio zostało przez Prezesa ZUS uwzględnione, bowiem D. N. uprawniony był do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, cierpi na marskość wątroby, dodatkowo w trakcie pobierania świadczenia leczony był operacyjnie na przepuklinę brzuszną i ustabilizowanie kości strzałkowej po otwartym złamaniu. Jak oświadczył na leki i badania zlecone przez szpital, USG jamy brzusznej, wydaje miesięcznie 420 zł. W świetle powyższego, fakt przekroczenia przez skarżącego dochodu określonego przez najniższą kwotę świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie sprawia, że można przyjąć, iż posiada on niezbędne środki utrzymania. W toku dalszego postępowania organ winien uwzględnić wyżej wyrażone stanowisko Sądu, ponieważ ze skarżonej decyzji nie wynika, aby organ kwestionował inne przesłanki przewidziane przepisem art. 83 ustawy emerytalnej. W tym stanie sprawy, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.