II SA/Wa 1261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. – złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej – R. B. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Starosty Powiatu [...] (zwanego dalej: "Starostą") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie: 1) skanu decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczącego zamierzenia budowlanego "budowa budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z wewnętrzną instalacją gazową" (sygn. [...]) oraz skanu decyzji z dnia [...] września 2018 r. zmieniającej powyższą decyzję (sygn. [...]); 2) skanu projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na mapie do celów projektowych, stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego dla inwestycji; przy czym, jeśli w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przedstawiany był nowy projekt zagospodarowania, to należy udostępnić skany obu wersji; 3) skanu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy, jeżeli taka decyzja została wydana wraz ze wszystkimi załącznikami. Nadto Skarżący zwrócił się o wskazanie, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji określony w projekcie budowlanym z podaniem numerów działek, na który inwestycja oddziałuje, jak również wyjaśnienie czy takie określenie obszaru było weryfikowane przez Starostę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę pod kątem jego prawidłowości. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...], Starosta – działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") – odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanu projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na mapie do celów projektowych, stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego, skanu projektu zagospodarowania terenu do zatwierdzonego projektu zamiennego oraz wskazania obszaru oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu wskazano w pierwszej kolejności, że wniosek Skarżącego – redaktora naczelnego [...]– należało uwzględnić w zakresie: pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz decyzji zamiennej z dnia [...] września 2018 r., bowiem stanowią one informację publiczną. Organ wskazał jednocześnie, że dokumenty zostały udostępnione Skarżącemu – odrębnym pismem – po poddaniu ich uprzednio procesowi anonimizacji. Natomiast w pozostałym zakresie wniosek nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Starosta wskazał przy tym, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 10 września 2018 r., w którym inwestor zajął stanowisko w sprawie przysługującego mu prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz nie wyraził zgody na udostępnienie projektu budowlanego. W konsekwencji organ uznał, że część danych, których udostępnienia zażądał Skarżący zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, wobec czego podlega ochronie w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, SKO wydało zaskarżona decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko, że wskazane informacje podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie mogą zostać udostępnione Skarżącemu. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji oraz zwrócenie jej do ponownego rozpoznania przez Starostę, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, organy dokonały nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem jego wniosek nie odnosi się do projektu budowlanego jako całości, a tylko do konkretnych informacji zawartych w projekcie. Wskazał przy tym, że żądał udostępnienia jedynie informacji o zakresie oddziaływania inwestycji oraz skanów projektów zagospodarowania terenu. Wobec tak sformułowanego wniosku nie można – w jego ocenie – abstrahować od faktu, że projekt budowlany obok danych technicznych czy też innych danych o wartości gospodarczej, zawiera także szereg innych informacji. Z tego względu organy dokonały oceny jego wniosku w oderwaniu od zawartego w nim żądania, a tym samym nie dokonały należytej oceny, czy te informacje, o które w rzeczywistości wystąpił, są objęte ochroną z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w niej wskazane. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez Skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosowanie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji, jak również postępowania, w którym zapadły, Sąd stwierdził, że są one obarczona wadą nieważności, bowiem decyzja Starosty wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ byłby związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18). Przenosząc powyższe rozważania w realia kontrolowanej sprawy zauważyć należało, że wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez Skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Skoro jednak Starosta zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a mimo tego nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 328; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2061/09). W tym stanie rzeczy uznać należało, że zarówno decyzja Starosty, jak również aprobująca taki stan rzeczy decyzja SKO – rażąco naruszały prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Powoduje to jednocześnie, że odnoszenie się przez Sąd do merytorycznego sporu jaki powstał między stronami, jak również do wywiedzionych w tym przedmiocie zarzutów skargi, staje się przedwczesne. Niejako na marginesie podnieść jednak trzeba, że organy powołując się na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odwołały się do nieaktualnego już brzmienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanego uprzednio w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.). Przypomnieć zatem wypada, że na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1637), aktualnie definicja ta ujęta została w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, którego brzmienie nie pokrywa się z przywołanym w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy w ocenie Starosty żądane informacje podlegają ochronie i organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, w pierwszej kolejności zbadać należy czy wniosek spełnia wymagania formalne, a w razie takich braków, organ obowiązany jest wezwać do ich uzupełnienia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z wyłuszczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a.