II SA/Wa 1262/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przydział lokalu mieszkalnego w ramach rozkwaterowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1967/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 789/06 oraz decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku J. W. o wydanie decyzji potwierdzającej przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał m.in., że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że J. W. w mieszkaniu nr [...] mieszka od [...] listopada 1960 r. Mieszkanie to zostało przydzielone jej mężowi w drodze imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] . W nakazie tym uwzględniono żonę i dwoje dzieci. W dniu [...] stycznia 1973 r. Sąd Wojewódzki w W. orzekł rozwód związku małżeńskiego J. i T. W. W dniu [...] marca 1973 r. J. W. wystąpiła do Garnizonowej Administracji Mieszkaniowej z wnioskiem o rozkwaterowanie, bowiem zgodnie z art. 47, osobom innym (w tym przypadku rozwiedziona żona) niż wymienione w art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 53, poz. 341) zamiast zajmowanej dotychczas osobnej kwatery stałej przysługuje lokal zastępczy. Wniosek ten nie został rozpoznany. T. W. w dniu [...] czerwca 1978 r., z uwagi na wyjazd za granicę, przekazał władzom kwaterunkowym zajmowaną kwaterę. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 95, poz. 19), rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania, zaś ust. 6 tego przepisu stanowi, że "w razie przydzielenia, w ramach zamiany, odpowiednio kwatery lub zamiennego lokalu mieszkalnego rozwiedzionemu małżonkowi, podlega on przekwaterowaniu do tej kwatery lokalu wraz z osobami uwzględnionymi przy jej podzieleniu. Jeżeli zajmowana dotychczas kwatera odpowiada uprawnieniom żołnierza zawodowego lub warunkom przewidzianym w Prawie lokalowym dla zamiennego lokalu mieszkalnego, wojskowy organ kwaterunkowy może pozostawić rozwiedzionego małżonka w tej kwaterze". Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych (Dziennik Rozkazów MON z 1984 r., poz. 16) stanowi w ust. 1 i 2 § 75, że na skutek orzeczenia rozwodu żona żołnierza nabywa samoistne prawo do zajmowania dotychczasowej kwatery, do czasu uzyskania przydziału zamiennego lokalu mieszkalnego. Kompetencje do przydzielania lokali zamiennych zastrzeżono tu dla wojskowego organu kwaterunkowego (ust. 4 § 75 powołanego zarządzenia). Użyte w tym cytowanym przepisie zarządzenia sformułowanie "nabywa samoistne prawo do zajmowanego lokalu" przemawia za nabyciem tego prawa z mocy tej szczególnej regulacji. Sąd wskazał, iż Garnizonowa Administracja Mieszkań pozostawiła zgodnie z cytowanymi przepisami J. W. w zajmowanej dotychczas kwaterze. Fakt ten znajduje potwierdzenie w protokóle przyjęcia i zdania osobnej kwatery J. W. z dnia [...] czerwca 1978 r. oraz w zawiadomieniu o wymiarze opłat za ten lokal. Rozpoznające sprawę organy nie ustosunkowały się do tej okoliczności i nie wykazały na podstawie jakiego tytułu J. W. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od 1976 r. do chwili obecnej, choć skarżąca domaga się potwierdzenia tytułu prawnego do mieszkania, który jej zdaniem nabyła zgodnie z obowiązującymi w dacie sporządzenia protokołu zdawczo odbiorczego przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny polecił organom administracji, aby w powtórnym postępowaniu rozpoznały sprawę po wnikliwej analizie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz obowiązującego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych i oceniły, czy skarżąca nabyła samoistne prawo do zajmowanej dotychczas kwatery z mocy obowiązujących wówczas przepisów i czy fakt ten znajduje potwierdzenie w protokole zdawczo odbiorczym. Jeśli tak, to organ wyda skarżącej dokument, którego wydania domagała się we wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. (...). Mając powyższe wytyczne na uwadze Dyrektor Oddziału Regionalnego w W., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] kwietnia 2002 r., w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przydział w dniu [...] czerwca 1978 r. lokalu mieszkalnego [...] w W. na rzecz ww. w ramach rozkwaterowania jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że ówczesne organy kwaterunkowe nie wycofały z obrotu prawnego imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] listopada 1960 r., który nadal pozostaje w obrocie prawnym i na podstawie tego nakazu przydzieliły i przekazały lokal J. W. protokołem zdawczo odbiorczym. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe (...). Skoro strona posiada tytuł prawny do lokalu w postaci imiennego nakazu przydziału kwatery, tym samym postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przydział w dniu [...] czerwca 1978 r. przedmiotowego lokalu mieszkalnego na rzecz J. W. w ramach rozkwaterowania należy uznać za bezprzedmiotowe. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że mając na uwadze, iż przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak i przepisy intertemporalne zawarte w ustawie nowelizującej, nie zawierają normy prawnej umożliwiającej orzekanie w przedmiocie potwierdzania przydziału lokalu mieszkalnego, stwierdzić należy, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności zawartą w art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zatem w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu umożliwiającego orzekanie w przedmiocie potwierdzenia przydziału lokalu mieszkalnego, postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] kwietnia 2002 r. należało zgodnie z art. 105 § 1 Kpa umorzyć. Dodatkowo Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie zgodził się z przyjęciem organu I instancji, iż przesłanką powodującą bezprzedmiotowość postępowania był fakt, iż J. W. posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego w postaci imiennego nakazu przydziału kwatery wydanego w 1960 roku na rzecz zmarłego T. W. Organ stwierdził, że pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Mając na uwadze, że uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy doprowadziłoby do wydania ponownie takiego samego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przydział w dniu [...] czerwca 1978 r. przedmiotowego lokalu w ramach rozkwaterowania. Decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła w skardze, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w związku z błędną i niekorzystną dla niej interpretacją przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niezastosowania się przez organy do zaleceń Naczelnego Sadu Administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Na wstępie należy podać, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość. Stąd też podstawowym zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy z chwilą otrzymania odwołania wraz aktami sprawy, po zbadaniu dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia, powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, tak, jakby w sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Przy takim założeniu można przypuszczać, że jego decyzja będzie wydana po wszechstronnym zbadaniu sprawy, a w szczególności zebranego w sprawie materiału dowodowego. To, że decyzję organu pierwszej instancji trzeba będzie uchylić lub zmienić bądź utrzymać w mocy, stanowi dopiero konsekwencję stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Gdy natomiast organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w sposób odmienny od decyzji organu pierwszej instancji, zachodzi potrzeba jej zmiany bądź całkowitego uchylenia. Jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, przy czym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, to ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie dopełnił. Utrzymał bowiem w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Zmiana argumentacji przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zmieniła tego faktu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie stanowiła wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w jego wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest zastosować się do tych zaleceń. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.