II SA/Wa 1267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Adam Lipiński, , Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W.H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W.H. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może zostać przyznana W.H., ponieważ nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, którzy osiągają dochód z tytułu emerytury w łącznej wysokości [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł – emerytura matki + [...] zł – emerytura ojca). Środki, którymi wnioskodawca dysponuje, nie są zapewne wystarczające, zważywszy na jego potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu dokonania tego kryterium należy posiadane przez skarżącego środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2009 r. wynosi [...] zł brutto. Porównując dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący [...] zł miesięcznie z kwotą najniższej emerytury należy wykluczyć uznanie, iż wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśniał, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Nie są to natomiast środki pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, choćby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ ma obowiązek oceniać, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów. Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu strony wykazany powyżej dochód nie zapewnia niezbędnych środków utrzymania, z uwagi na zwiększone wydatki na zakup leków i rehabilitację, to jednak Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przypadku świadczenia w drodze wyjątku musi kierować się obiektywizmem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której W.H. zakwestionował zaskarżoną decyzję, uznając ją za krzywdzącą. Wnoszący skargę wskazał, że z uwagi na doznany uraz [...] i związane z tym znaczne ograniczenia w funkcjonowaniu (pisanie, czytanie, liczenie, głębokie zaburzenia mowy) wszelkie pisma do organu, w jego imieniu, były sporządzane przez lekarza bądź pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym przy wypełnianiu oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji rodzinnej w rubryce III błędnie podano, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, podczas gdy zamieszkuje w innej części budynku samodzielnie prowadząc gospodarstwo domowe, nie mając jakiegokolwiek związku finansowego z rodzicami. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że to sam skarżący wskazał rodziców jako osoby prowadzące z nim wspólne gospodarstwo domowe. Zaczął temu zaprzeczać, gdy się okazało, że dochód na osobę w rodzinie przekracza wysokość najniższej emerytury i wyklucza możliwość przyznania renty. Ponadto rodzice mają w stosunku do niego obowiązek alimentacyjny i biorąc pod uwagę ich dochody są w stanie go realizować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygając sprawę naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję w sprawie świadczeń w trybie art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach jest związany rygorami postępowania administracyjnego, określając jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Wynika to z art. 124 tej ustawy, który stanowi, że w sprawach o świadczenia wskazane w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że sama ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organ administracji ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a więc w toku podejmowanych czynności procesowych musi prawidłowo stosować przepisy kodeksu, w tym m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czyli podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przyjął, że W.H. nie może zostać przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ponieważ nie jest osobą nieposiadającą niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wykazany przez stronę dochód na osobę w rodzinie w wysokości [...] zł brutto miesięcznie nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Nie ulega wątpliwości, że w podpisanym i przedłożonym organowi przez skarżącego formularzu z dnia [...] lutego 2009 r. o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej (druk ZUS Rp-15) znajduje się informacja o dochodach jego rodziców. Jednakże oświadczenie zawarte w części III tego druku, dotyczącej sytuacji materialnej ubezpieczonego, nie potwierdza, że wymienione tam osoby pozostają ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, lecz jedynie, że z nim wspólnie zamieszkują. Należy wyjaśnić, że fakt wspólnego zamieszkiwania w jednym lokalu nie przesądza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Pogląd taki wyraził również Sąd Najwyższy – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95 (Lex Polonica nr 308624), wskazując, że "ocena, czy osoba pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym zależy od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie może tu mieć decydującego znaczenia (...). Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, (...)". Zatem sam fakt wspólnego zamieszkiwania z osobami, które uzyskują stałe miesięczne dochody nie może być automatycznie uznany za pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym, zwłaszcza w sytuacji gdy fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego jest kwestionowany. Przyjęcie zatem przez organ za podstawę rozstrzygnięcia i uznanie za udowodnione, że rodzice skarżącego pozostają z nim we wspólnym gospodarstwie domowym było nieuprawnione. W.H. takie ustalenie zakwestionował we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2009 r. wyraźnie wskazując, że nie posiada niezbędnych środków na utrzymanie. Powyższe oświadczenie wnioskodawcy organ pominął, nie podejmując próby wyjaśnienia jego rzeczywistej sytuacji materialnej. Nie wezwał w tym celu do sprecyzowania twierdzeń zawartych w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie poinformował go równocześnie o zasadach obliczania dochodów osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku. Należy podkreślić, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ, powołując się na osiągany przez skarżącego dochód, również nie wskazał co było podstawą jego wyliczenia. Brak dogłębnej analizy sprawy w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano z pominięciem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 niepublikowany). Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wziąć pod uwagę oświadczenie skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2009 r., a także wyjaśnić, wskazaną na etapie skargi, kwestię prowadzenia wspólnego gospodarstwa z rodzicami. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy.