II SA/Wa 1267/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania M. S. pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, iż M. S. w dniu [...] grudnia 2011 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na broń palną myśliwską. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, iż wnioskodawca nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karanych, posiada dobrą opinię w miejscu zamieszkania, jednakże w 2005 r. popełnił przestępstwo z art. 178 a § 1 k.k. i art. 13 § 1 k.k. w zw. z art. 229 § 1 i § 3 k.k., a ponadto jest podejrzany o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. Organ ustalił, iż postępowania przygotowawcze zostały zakończone skierowanymi do Sądu Rejonowego w [...] aktami oskarżenia wobec M. S. ([...]). Mając powyższe na uwadze organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na broń do czasu ostatecznego zakończenia wskazanych spraw uznając, iż wynik tych spraw ma istotne znaczenie dla merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie, złożonym przez M. S. oraz jego pełnomocnika, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, poprzez niewłaściwą jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pełnomocnik podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie "tzw. zagadnienie wstępne nie występuje", gdyż "rozstrzygnięcie sprawy karnej, toczącej się wobec skarżącego, nie stoi na przeszkodzie wydaniu merytorycznej decyzji". Jego zdaniem organ zamiast zawiesić postępowanie administracyjne "winien dokonać oceny merytorycznej przesłanek ustawowych możliwości nabycia uprawnień do posiadania broni palnej biorąc za podstawę stan faktyczny istniejący w chwili orzekania i w oparciu o ten stan faktyczny oraz prawny wydać określoną decyzję administracyjną". Strona i jej pełnomocnik wnieśli zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji uznając za słuszne stwierdzenie, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania M. S. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) zmieniono między innymi treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni amunicji i zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać osoba, w szczególności, skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwa umyślne, to wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania mu pozwolenia na broń. Właśnie wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy wskazał przepis art. 19 ust. 1 a cyt. ustawy (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym jeśli postępowanie karne o przestępstwo, wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b, toczy się przeciwko osobie, która posiada już pozwolenie na broń, to Policja może takiej osobie odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność jej posiadania - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości wskazanego wyżej postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52 poz. 525 ze zm.), poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w stosunku do osób, które złożyły wniosek o wydanie pozwolenia na posiadanie broni, a wobec których toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, postępowanie administracyjne winno być in obligo zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej; naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w postaci art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do załączonego do zażalenia pełnomocnika pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 r. (sygn. akt [...]) adresowanego do Komendanta Głównego Policji, w którym wyrażono głębokie zaniepokojenie przedmiotową praktyką organów administracyjnych i jednoznacznie stwierdzono, iż dla cofnięcia (a więc także i dla odmowy wydania) pozwolenia na posiadanie broni palnej, konieczne jest funkcjonowanie w obrocie prawomocnego wyroku skazującego za jedno z przestępstw opisanych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przeć sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem M. S. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wydania mu pozwolenia na broń palną myśliwską. Przesłankę zawieszenia postępowania organ wywodzi z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia sporna w kontrolowanej sprawie dotyczy tego, czy w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195), toczące się wobec skarżącego postępowanie karne za przestępstwo umyślne, stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Powyższe wynika z tego, że formułując wymóg istnienia zależności Kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. W ocenie Sadu, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, LEX nr 47266). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych ww. zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (v. wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Z kolei w literaturze przedmiot przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (v. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze. 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a.). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie Sądu, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. 228 § 3 k.k. stanowi kwestię prejudycjalną, stanowiącą podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Analiza przyczyn obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń w świetle ustawy o broni i amunicji upoważnia do stwierdzenia, że zostały one enumeratywnie wymienione w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Inaczej mówiąc, przepis ten zawiera wyczerpujący i zamknięty wykaz przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń, które wiążą organy administracji publicznej, przy czym, w ocenie Sądu, jest to świadomy i racjonalny zabieg ustawodawcy. Za takim poglądem przemawia analiza prawnoporównawcza treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w brzmieniu sprzed oraz po nowelizacji ww. ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. O ile bowiem przed datą wejścia w życie znowelizowanej ustawy, tj. przed 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń obligatoryjnie nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw, o tyle po nowelizacji tego przepisu, zakres odmownych przesłanek przedmiotowych został jednoznacznie doprecyzowany i podmiotowo zawężony, poprzez nadanie art. 15 ust. 1 pkt 6 brzmienia: "6) stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: - przeciwko życiu i zdrowiu, - przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia". Z powyższego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca po nowelizacji ustawy o broni i amunicji "zrezygnował" z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się również osobom, "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taki stan, zdaniem Sądu, oznacza, że organy administracji nie mogą w sposób dowolny zmieniać woli ustawodawcy, poprzez odmowę wydawania pozwolenia na broń poza wyraźnymi przypadkami przewidzianymi w ustawie lub stosowania takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów prawnych. Stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, w tym zwłaszcza w materialnoprawnych przepisach ustawy o broni i amunicji. Nie ma zatem podstaw, w ocenie Sądu, do zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez organy Policji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowiska organu nie uzasadnia również brzmienie art. 19 ust. 1 a znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym Policja może odebrać broń osobie, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Regulacja ta świadczy jedynie o tym, że ustawodawca odrębnie potraktował osoby, które już posiadają pozwolenie na broń, a którym w przypadku toczącego się postępowania o określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy przestępstwa można odebrać broń (na czas oznaczony - do trzech lat), od osób ubiegających się o wydanie pozwolenia na broń. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy była odmowa wydania pozwolenia na broń w opisanej wyżej sytuacji, to wówczas niewątpliwie kwestia ta znalazłaby odpowiednie odzwierciedlenie w prawie pozytywnym. Dlatego też, w ocenie Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego, co podniósł pełnomocnik skarżącego zarówno w zażaleniu, jak i w skierowanej do Sądu skardze, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy Policji dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji.