II SA/Wa 1267/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia- Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 – dalej jako ustawa egzekucyjna), art. 62 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K., M. K. i M. K. na postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], nr [...], nr [...] wzywające do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń oraz ustalającego opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 6,80 zł, postanowił: 1. przyjąć do wspólnego rozpoznania ww. zażalenia M. K., M. K. i M. K.; 2. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] wydał postanowienia wzywające M. K., M. K., M. K. i M. K. do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń. W dniu [...] stycznia 2017 r. M. K., M. K. i M. K. złożyli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody [...], zażalenia na wyżej wymienione postanowienia, zgłaszając jednocześnie zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewoda [...] pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. przekazał Komendantowi [...] Policji zarzuty stron w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jednocześnie informując, że na podstawie art. 35 § 1 ustawy egzekucyjnej zawieszone zostają toczące się postępowania egzekucyjne do czasu wydania ostatecznych postanowień w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Również pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] przekazał do Komendanta Głównego Policji zażalenia stron na postanowienia organu egzekucyjnego. Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...],[...] i [...] Komendant [...] Policji uznał za niedopuszczalne zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na te postanowienia M. K., M. K. i M. K. złożyli zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przyjął do wspólnego rozpoznania zażalenia stron na postanowienia wydane przez Komendanta [...] Policji w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienia. W tej sytuacji, skoro przestała istnieć przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania egzekucyjnego (wydane zostało ostateczne postanowienie w przedmiocie zgłoszonego zarzutu) Komendant Główny Policji uczynił przedmiotem rozpoznania zażalenia stron na postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.nr [...],[...],[...]. Komendant Główny Policji podniósł, iż w pierwszej kolejności kwestią wymagającą wyjaśnienia jest właściwość Komendanta Głównego Policji do załatwiania tego typu spraw. Przepis art. 20 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej wskazuje, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, nad którym nadzór sprawuje organ wyższego stopnia. Zgodnie z prezentowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wykładnią organem wyższego stopnia w omawianym zakresie będzie Komendant Główny Policji, co wiąże się z regulacjami art. 5 k.p.a. i posiadanym przez Komendanta Głównego Policji przymiotem ministra w brzmieniu tych przepisów. Jakkolwiek wykładnia ta budziła wątpliwości organu II stopnia, bowiem nie tylko wątpliwe jest aby Komendant Główny Policji pełnił nadzór nad działalnością wojewody (w tym działającego jako organ egzekucyjny), lecz co istotniejsze, orzekając w II instancji w postępowaniu głównym, jako organ odwoławczy od decyzji Komendanta [...] Policji, który w postępowaniu egzekucyjnym jest wierzycielem, zmuszony jest do badania poprawności wcześniej dokonywanych czynności wobec samego siebie. Komendant Główny Policji przyjął jednak wykładnię zastosowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o orzekł w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji wskazał, iż zgodnie z art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Organ stwierdził, iż przeprowadzenie procedury wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wobec M. K., M. K. i M. K. wypełniły dyspozycję wynikającą z art. 62 k.p.a., co skutkowało połączenie sprawy zażaleniowej w jedno postępowanie administracyjne. Organ egzekucyjny II instancji stwierdził także, iż zgodnie z art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Komendant [...] Policji postanowieniami z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...],[...] i [...] uznał zarzuty stron za nieuzasadnione. Orzeczenia te zostały utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], które jest ostateczne. Zgodnie z art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Natomiast w myśl art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu wiążące. Wobec powyższego, stanowisko przedmiotowe jest wiążące również dla organu odwoławczego będącego jednocześnie organem nadzoru nad organem egzekucyjnym. Tym samym, w ocenie organu egzekucyjnego II instancji, brak było podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy przez Komendanta Głównego Policji, będącego jednocześnie organem odwoławczym od orzeczeń wierzyciela jak i organem odwoławczym od orzeczeń organu egzekucyjnego. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez: 1) rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy (sam Komendant Główny Policji podziela wątpliwości co do jego właściwości w tym zakresie, co znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji; stanowisko takie znajduje również poparcie w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak chociażby w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1221/14 wydanym w sprawie analogicznej, w której to skarżono postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i właściwość tego organu nie została przez Sąd zakwestionowana — co z pewnością miałoby miejsce, gdyby do naruszenia właściwości rzeczowej doszło, bowiem obarczałoby to akt administracyjny wadą skutkującą jego nieważnością, a więc niweczącą jej byt prawny); 2) nierozpoznanie podniesionych przez skarżącą zarzutów zażalenia, nie wskazanie ich w samej treści postanowienia, jak też brak odniesienia się do nich, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji prawnej sformułowanych przez stronę w zażaleniu zarzutów, prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a wręcz uzasadnia wniosek, iż taka interpretacja i postępowanie wyjaśniające nie zostały przeprowadzone, jak również stanowi okoliczność, iż organ nie rozpoznał meritum sprawy; 3) niewskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia, a wyłącznie poprzestanie na wskazaniu przebiegu wymiany pism pomiędzy stroną a organem, polemiki z właściwością rzeczową organu do rozpoznania zażalenia, uzasadnieniu przyjęcia do wspólnego rozpoznania kilku spraw, przytoczeniu przepisów prawa w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy; 4) rozpoznanie zażalenia oparto na błędnej podstawie prawnej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 143 § 2 w zw. z art. § 33 1 pkt 5 ustawy egzekucyjnej, podczas gdy złożone przeze stronę pismo stanowiło zarówno zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak również zażalenie na podstawie art. 143 § w zw. z art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej i zgłoszone przeze stronę zarzuty rozpoznane zostały uprzednio w postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 5) nieuwzględnienie zażalenia pomimo istnienia przesłanki z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej, tj. prowadzenie egzekucji, także w odniesieniu do małoletniego syna skarżącej, pomimo faktu, że nie został objęty ani decyzją ani tytułem wykonawczym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle przywołanych wyżej kryteriów należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji (odpowiednio postanowienia – art. 126 k.p.a.) przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, czy postanowienia, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji działał jako egzekucyjny organ odwoławczy II instancji i w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego - Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku niepieniężnego. Wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. (tak m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 167/13,publ. LEX nr 1371819). W myśl art. 23 § 1 ustawy egzekucyjnej, nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Natomiast art. 23 § 4 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne. Zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia są przepisy ustaw materialnych, natomiast w razie ich braku - przepisy ustrojowe określające zakres działania ministra. W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jest on zatem, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem". Powyższe przepisy nie pozwalają jednak uznać Komendanta Głównego Policji, któremu przypisuje się kompetencje ministra tylko w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, za organ nadzorczy w postępowaniu egzekucyjnym, któremu podlega wojewoda. Wojewoda nie posiada kompetencji i nie realizuje zadań w obszarze zastrzeżonym ustawowo dla organów Policji. Brak jest zatem zależności rzeczowej i instancyjnej wojewody względem Komendanta Głównego Policji. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234) wprost w art. 8 ust. 3 określa, iż minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności. Natomiast ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 888 ze zm.) w art. 6 ust. 1 stanowi, iż dział administracja publiczna obejmuje sprawy administracji, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Aktualnie w zakresie działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest kierowanie działami administracji rządowej: 1) administracja publiczna; 2) sprawy wewnętrzne, o czym stanowi § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 10 stycznia 2018 r. Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 97). Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Komendant Głównego Policji z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem nadzorczym i odwoławczym od postanowień wojewody w postępowaniu egzekucyjnym jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, z przyczyny przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń, rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy uznać za przedwczesne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.