II SA/Wa 1268/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube, , Marcin Rusinowicz-Borkowski, Protokolant sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288., zwaną dalej ustawą zaopatrzeniową), odmówił wyłączenia stosowania wobec D. E., art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: D. E. wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisano przebieg służby D. E., wskazując, że podjęła ona służbę w Departamencie Techniki w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w dniu 1 kwietnia 1984 r. na stanowisku młodszego inspektora i pełniła ją do dnia 31 lipca 1990 r. Po dniu 1 sierpnia 1990 r. nie została poddana weryfikacji przydatności do pracy w strukturach nowych służb, ponieważ zostało to uznane za niemające znaczenia dla kontynuacji przez nią służby jako funkcjonariusza w Urzędzie Ochrony Państwa. Dodatkowo podkreślono, że D. E. posiadała kwalifikacje moralne i zawodowe do wykonywania czynności służbowych, nawet po przekształceniu Urzędu Ochrony Państwa w Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. D. E. pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego krótkotrwale, tj. przez 6 lat. O nieprzeciętnym zaangażowaniu skarżącej w wykonywanie obowiązków służbowych świadczą awanse w stopniu i na stanowisku służbowym oraz nagrody pieniężne i przyznane odznaczenia: Brązowy Krzyż Zasługi i Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę". Ponadto D. E., podejmując służbę w Urzędzie Ochrony Państwa w dniu 1 sierpnia 1990 r., złożyła ślubowanie, przyjmując tym samym obowiązek wykonywania powierzonych jej obowiązków, nawet z narażeniem życia i zdrowia, co realizowała z pełnym zaangażowaniem przez 26 lat służby. Analizując sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 nr (...) postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. E. została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu 30 kwietnia 2016 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia (...) maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby Nr (...) wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia 1 kwietnia 1984 r. do dnia 31 lipca 1990 r., czyli 6 lat i 4 miesiące. Całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata i 1 miesiąc, tj. od dnia 1 kwietnia 1984r, do dnia 30 kwietnia 2016 r. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN (...) (7 kart), przekazanych za pismem z dnia (...) lutego 2018 r. (znak: (...)) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby D. E. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia (...) stycznia 2018 r. (znak: (...)) oraz w piśmie z dnia (...) lutego 2019 r. (znak: (...)), przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariuszki. Odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez D. E. w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, że z opisanego przebiegu służby, ustalonego na podstawie akt osobowych, nie wynika, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. Na podstawie dokumentacji, przesłanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego można stwierdzić, że w trakcie służby w ww. formacji wnioskodawczyni miała podwyższany dodatek służbowy, awansowano ją w stopniu służbowym, a także była pozytywnie opiniowana. Dodatkowo odznaczono ją Brązowym Krzyżem Zasługi i Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę", a także dwukrotnie wyróżniono pochwałą w rozkazie personalnym. Ponadto, w zgromadzonych materiałach dotyczących służby D. E. brak jest zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie jej emerytury. Brak jest również informacji dotyczących wszczynania do wnioskodawczyni postępowań karnych oraz karno - skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno - skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego Następnie organ przeanalizował art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie którego minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art.15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990r., 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ podkreślił, że całkowity okres służby D. E. wynosi 32 lata i 1 miesiąc. W sytuacji, w której służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 4 miesięcy, czyli 19% całego okresu służby, nie można mówić o krótkotrwałej służbie, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Organ na podstawie posiadanych dokumentów nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez D. E. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Podkreślił, że w aktach osobowych ww. funkcjonariuszki brak jest jakichkolwiek dowodów, aby jej służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do tutejszego Sądu D. E. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególne uzasadniony przypadek" podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem Skarżącej art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek, - pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku Skarżącej, - okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r. , podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej stanowi, że już od dna 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej, - pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiste, dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm., dalej zwanego rozporządzeniem), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy, a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku Skarżącej, art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek. 2. art: 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. w szczególności: - dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącą kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres; - dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącą kryterium, o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Skarżącą obowiązków służbowych, 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 ustawy emerytalnej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania: - dlaczego Skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres, - dlaczego organ uznał, iż zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt. 2 zd. drugie ustawy zaopatrzeniowej zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w cyt. rozporządzeniu. - na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania Skarżącej wyróżniające ją na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia odznaczenia, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wobec przedstawionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby wynika, że D. E. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 01 kwietnia 1984 r. do dnia 31 lipca 1990 r. tj. przez okres 6 lat i 4 miesięcy, podczas gdy jej całkowity okres służby wynosi 32 lata i 1 miesiąc. Zdaniem Sądu, okres 6 lat i 4 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest i nie może być uznany za krótkotrwały, bo wynosi 19,7% okresu służby skarżącej. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, przesłanka krótkotrwałości musi być spełniona po to, aby w ogóle można oceniać zaistnienie pozostałych przesłanek, skoro, jak powiedziano na wstępie, muszą być one spełnione łącznie. Brak spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, uniemożliwia badanie i wzięcie pod uwagę zaistnienia pozostałych. Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącej nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Zaskarżona decyzja, odmawiająca wyłączenia stosowania wobec D. E. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art: 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i wnikliwy; uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wszystkie wymagania z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mając powyższe analizy na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.