II SA/Wa 127/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2023 r., o odmowie wypłaty p. I.S., zwanej dalej "Funkcjonariuszem", ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, określanego dalej mianem "ekwiwalent" - w większej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - w wystąpieniu z 20 listopada 2018 r. Funkcjonariusz zwrócił się do organu I. instancji o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu - o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie opubl. Dz.U. z 2024 r., poz. 146 ze zm.); powołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102), zwany dalej "Wyrokiem", - prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 461/20) uchylono decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r., którymi odmówiono wypłaty ekwiwalentu w większej wysokości; Sąd nie podzielił poglądu organu, jakoby po wydaniu Wyroku przeszkodą ku temu mógł być brak regulacji ustawowych w danym zakresie, - [...] września 2023 r. organ I. instancji wydał decyzję, którą ponownie odmówił Funkcjonariuszowi wypłaty wyrównania ekwiwalentu za lata 2015-2017, - wobec skutecznego wniesienia odwołania, sprawę rozpoznawano ponownie w II. instancji, - prawo zwalnianego ze służby policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, - sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji; do 5 listopada 2018 r. stanowił on, że ekwiwalent za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – wraz z dodatkami o charakterze stałym, - 6 listopada 2018 r. ogłoszono w Dzienniku Ustaw Wyrok; orzeczono nim, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia – nie jest zgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); spowodowało to zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że - z dniem 6 listopada 2018 r. - wyeliminowano z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu, - 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwana dalej "Nowelą"; zgodnie z art. 1 pkt 16 tego aktu, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.", - ponadto - zgodnie z art. 9 ust. 1 Noweli - art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym Nowelą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.; ekwiwalent za okres wcześniejszy ustala się na zasadach wynikających z ustawy o Policji w brzmieniu przed 6 listopada 2018 r.; przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu, przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od tej daty, - w konsekwencji - od 1 października 2020 r. - wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu - z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu – chyba, że dotyczącą wypłaty ekwiwalentu sprawę wszczęto i nie zakończono jej przed 6 listopada 2018 r., - Funkcjonariusza zwolniono ze służby w Policji 28 kwietnia 2017 r..; w związku z tym wypłacono mu ekwiwalent w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu; sprawę o wypłatę ekwiwalentu w większej wysokości wszczęto po 5 listopada 2018 r.; w aktualnym stanie faktycznym i prawnym Funkcjonariusz nie ma zatem prawa do wypłaty ekwiwalentu w większej niż dotychczas wysokości; nie mają bowiem do niego zastosowania przepisy, gdzie przewidziano inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy, służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu, - zarówno rozstrzygnięcia organów Policji, jak i prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 461/20, którym uchylono decyzję organu odwoławczego z [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją z [...] września 2019 r., zapadły przed dniem wejścia w życie wskazanych powyżej zmian ustawowych; organ I. instancji - rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę - prawidłowo zastosował więc - obowiązujące po 1 października 2020 r. - przepisy odnoszące się do spraw, dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby do 6 listopada 2018 r.; wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania, słusznie wydano decyzję odmowną. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem: - art. 9 ust 1 Noweli, poprzez błędną wykładnię tego przepisu - przyjęcie, że wyłącza on prawo do ponownego przeliczenia wysokości otrzymanego przez Funkcjonariusza ekwiwalentu za lata 2014-2015, - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie opubl. w Dz. U. z 2024, poz. 935), poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Wa 461/20. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wobec uzasadnienia w niej sformułowanego. Sąd - w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Trafnie natomiast skonstatowano w skardze, że - orzekające w sprawie - organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego - art. 9 ust. 1 Noweli, poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie tego bowiem bezpodstawnie odmówiono Funkcjonariuszowi przeliczenia ekwiwalentu i jego wypłaty w większej wysokości. Formułując taką ocenę, Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne sprawy. Postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne (zarejestrowane pod sygn. akt P 7/21 zaś określanego dalej mianem "pytanie prawne") w brzmieniu: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". W stanowisku z 29 marca 2022 r. (nr pisma: PK VIII TK 19.2021), skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 7/21, Prokurator Generalny wyraził następujący pogląd: "[...] art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1610), w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie w sprawach wszczętych w okresie od 6 listopada 2018 r. o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji.". Z kolei w wyjaśnieniach Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 9 czerwca 2022 r. (nr pisma: [...]) w związku ze sprawą sygn. akt P 7/21 wniesiono o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wskazano, że - aby pytanie prawne było dopuszczalne - "musi istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym", zaś dalej: "podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wątpliwości konstytucyjne są rozstrzygane przez inne sądy administracyjne w Polsce w drodze prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonych przepisów. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są decyzje organów Policji, które odmawiają wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Podstawę prawną tych decyzji stanowi zaskarżony art. 9 ust. 1 u.sz.r. Wojewódzkie sądy administracyjne przyjmują, że nie istnieją prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżących pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop." (str. 8). Wskazano, że sądy dokonują stosownej – prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 Noweli bądź problem ujmują w kategorii "wtórnej niekonstytucyjności". Pomijają niekonstytucyjny zapis bez potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przywołując orzecznictwo wskazano również: "wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. [...] składy orzekające przyjmują, że zaskarżone przepisy obarczone są wtórną niekonstytucyjnością. (str. 14). Odnotowano też nie zajęcie w danej kwestii stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zawiesza postępowanie wobec skierowania pytania prawnego. Resumując stwierdzono: "interpretacja zaskarżonych przepisów, a w szczególności zastosowanie wskaźnika 1/21, leży w gestii sądów, w których dyspozycji pozostają takie instrumenty, jak wykładnia w zgodzie z Konstytucją lub odmowa stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej przywróconej przez ustawodawcę po wydaniu wyroku TK (tzw. wtórna niekonstytucyjność). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, aby od oceny przez TK konstytucyjności kwestionowanych przepisów zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA, wtórna niekonstytucyjność stanowi wystarczającą podstawę do odmowy stosowania normy prawnej przez sąd". Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzono postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt P 7/21 - wobec cofnięcie pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Skarżoną decyzją odmówiono Funkcjonariuszowi wypłaty wyrównania ekwiwalentu. W ocenie organów obu instancji w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje mu prawo w danym zakresie. Postępowanie w tej sprawie wszczęto bowiem po 5 listopada 2018 r., zaś świadczenie wypłacono w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby - w 2017 roku. Powyższego poglądu Sąd nie podziela. W sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne - termin odejścia Funkcjonariusza ze służby, wypłacenie mu ekwiwalentu wedle uprzednich zasad, termin złożenia wniosku o wyrównanie - uprzednio zreferowane za stanowiskiem organu. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano też brzmienie mających zastosowanie w sprawie regulacji (wcześniej przytoczone). Spór dotyczy właściwego zrekonstruowania treści normatywnej art. 9 ust. 1 Noweli, w kontekście ustalania, czy - w jego myśl - do spraw funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem opublikowania Wyroku znajduje zastosowanie reguła wypłaty ekwiwalentu wedle zasady 1/30 uposażenia miesięcznego - jako rekompensata za dzień niewykorzystanego urlopu (tak: uprzednie brzmienie art. 115a ustawy o Policji) - bądź też rekompensatę stanowi 1/21 uposażenia - według reguły wprowadzonej Nowelą (tak: nowe brzmienie art. 115a). Wprawdzie - wobec samego brzmienia art. 9 ust. 1 Noweli – można by wnosić, że wolą prawodawcy było określenie reguły wypłaty ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed opublikowaniem Wyroku, wedle zasady wyrażonej w art. 115a na dzień orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Intencję taką można wywodzić z brzmienia regulacji, gdzie wskazano np. sposób obliczenia ekwiwalentu, gdy dotyczy on roku 2018 - stosunkowo (tak zadanie 3 danego ustępu). Wynikałoby stąd, że - według zamysłu prawodawcy - wysokość należnego ekwiwalentu ma być inna przed i po dniu opublikowania Wyroku. W takiej sytuacji – w myśl przyjętych w orzecznictwie i aprobowanych w doktrynie reguł – nie jest generalnie dopuszczalne dokonywanie wykładni stosownej regulacji rangi ustawowej nawet, aby zapewnić jej zgodność z regułami konstytucyjnymi. Gdy prawodawca wyraża bowiem wolę jednoznacznie, eliminowanie dostrzeżonej sprzeczności przepisu z zasadami Konstytucji RP jest możliwe - co do zasady - wyłącznie przez stosowną ingerencję sądu konstytucyjnego - w myśl art. 188 pkt 1 i w zgodzie z art. 178 ust. 1 tego aktu. Trafnie zwraca na to uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny, konstatując brakiem zgodności danej regulacji z przepisem rangi konstytucyjnej. W rozpatrywanym przypadku jednak - uwzględniając stanowiska prawodawcy, wyrażone w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2022 r. - sam odnotowuje on sprzeczność danej regulacji z regułami Konstytucji RP - w brzmieniu przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej. Dla wyeliminowania tej sprzeczności opowiada się jednocześnie za sięgnięciem do wykładni prokonstytucyjnej (tak: powoływane w jego stanowisku poglądy judykatury). W ocenie Sądu, należy skonstatować w takim przypadku, że faktycznie nie było wolą prawodawcy nadanie normie znaczenia, które w istocie skutkowałoby jej sprzecznością z zasadami konstytucyjnymi. Przy uwzględnieniu reguły trójpodziału władzy, gdzie kompetencje stanowienia prawa przysługują wyłącznie prawodawcy (tak art. 10 Konstytucji RP), sytuacja taka obliguje Sąd do przyjęcia za właściwe rozumienia danej regulacji, jako nieprzewidującej stosowania sprzecznej z Konstytucją RP reguły naliczania ekwiwalentu, także gdy jest on należny za okres przed opublikowaniem Wyroku. Mimo brzmienia przepisu - wedle stanowiska prawodawcy - nie było bowiem jego wolą nadanie danej regule takiego znaczenia. Sąd musiał mieć też na względzie, że - skoro sam prawodawca wnosił o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, co ostatecznie nastąpiło (z innych zresztą przyczyn) - zabezpieczenie interesów stron przed negatywnymi skutkami niezgodnej z Konstytucją RP regulacji (przy przyjęciu jej rozumienia wedle wykładni językowo-logicznej), nie nastąpi w ramach stosownego postępowania przed sądem konstytucyjnym. Wobec stanowiska prawodawcy, ochrona interesów obywateli - w kontekście uwzględnienia reguł konstytucyjnych - ma być bowiem w danym zakresie realizowana w ramach praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Reasumując, przy właściwym odkodowaniu znaczenia przepisu art. 9 ust. 1 Noweli, także do ekwiwalentu należnego za okres do dnia opublikowania Wyroku, należy stosować – wedle reguł Konstytucji RP - zasady jego określenia ustalone w art. 115a ustawy o Policji po jego zmianie Nowelą – równoważnik jako 1/21 kwoty uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu. Pogląd, co do zasadności takiego rozumienia danej regulacji, jest aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, na co zwracano zresztą uwagę w stanowisku Sejmu RP. Podzielił go także Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (tak. m.in. wyroki o sygn. akt III OSK 5129/21, 7558/21, 965/22, 1216/22 i 1490/23, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze zakreślone ramy materialnoprawne sprawy - w tym właściwą wykładnię znajdującego w sprawie zastosowanie art. 9 ust. 1 Noweli wobec art.115a ustawy o Policji w obecnym brzmieniu - zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego. Uznano bowiem, jakoby wypłata ekwiwalentu - w wysokości 1/30 uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu - była prawidłowa wobec zwolnienia Funkcjonariusza ze służby przed dniem opublikowania Wyroku. Analogiczną wadliwością dotknięta była decyzja wydana w I. instancji. Sąd wyeliminował ją więc także z obrotu prawnego. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi, gdzie wadliwości zaskarżonego aktu upatrywano w uchybieniu zasadzie związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu - w myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reguła ta bowiem nie znajduje zastosowania, gdy stan prawny uległ zmianie, wobec będącego przedmiotem oceny na etapie orzekania przez sąd – tu wejście w życie Noweli. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.