II SA/Wa 1270/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia w dyspozycji uchyla zaskarżony rozkaz personalny Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, zwolnił [...] J. M. z dniem [...] kwietnia 2016 roku z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Biura Służby [...] Komendy Głównej Policji i z dniem [...] kwietnia 2016 roku przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku zmian organizacyjnych zmniejszeniu uległa liczba etatów w Komendzie Głównej Policji o 135, w tym o 81 etatów policyjnych. Likwidacji uległo również stanowisko służbowe zajmowane przez wymienionego policjanta i zaszła konieczność uregulowania jego statusu służbowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa. Następnie Komendant Rejonowy Policji [...], rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, pozostawił wymienionego w swojej dyspozycji od dnia [...] kwietnia 2016 roku na czas poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy niż 12 miesięcy, wskazując jednocześnie, że policjant będzie pobierał uposażenie w wysokości przysługującej na ostatnio zajmowanym stanowisku [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 32 ust. 1, art. 37 i art. 37a ust. 1 ustawy o Policji. Jako podstawę faktyczną decyzji podniesiono fakt zwolnienia wymienionego przez Komendanta Głównego Policji z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Jednocześnie organ powierzył policjantowi od dnia [...] kwietnia 2016 roku czasowo pełnienie obowiązków służbowych w Referacie [...] Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...], wskazując, iż zakres zadań i obowiązków określi naczelnik tego wydziału. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 kpa i doręczono stronie w dniu 15 kwietnia 2016 roku, co potwierdziła podpisem. Strona wniosła odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego, domagając się uchylenia zaskarżonego rozkazu w całości i umorzenia postępowania, wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu rozpoznania odwołania i zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 roku. Ponadto zaskarżonej decyzji funkcjonariusz zarzucił naruszenie: - art. 37 ustawy o Policji przez brak określenia na jaki czas policjantowi powierzono czasowe pełnienie obowiązków na innym stanowisku służbowym oraz nieokreślenie na jakim stanowisku nastąpiło powierzenie stronie tychże obowiązków, - art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez pozostawienie policjanta "w próżni" po uprzednim zwolnieniu ze stanowiska w innej jednostce organizacyjnej Policji, - art. 38 ustawy o Policji poprzez brak określenia składników uposażenia oraz wskazania czy policjant został mianowany na niższe stanowisko służbowe czy też na równorzędne, co winno nastąpić obligatoryjnie, - art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, - art. 7 i art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu, - art. 108 kpa z uwagi na niewłaściwe uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Rejonowy Policji [...] nie znalazł przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie samokontroli i przesłał materiały sprawy organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia. Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że zgodnie z art. 37a pkt 1 powołanej wyżej ustawy, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. W przedmiotowej sprawie Komendant Rejonowy Policji [...] pozostawił [...] J. M. w swojej dyspozycji, po uprzednim zwolnieniu wymienionego przez Komendanta Głównego Policji ze stanowiska [...] Wydziału [...] Biura Służby [...] KGP, przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 37a ustawy o Policji, organ I instancji określił okres pozostawania wymienionego w dyspozycji, tj. na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Ponadto w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż pozostawienie [...] J. M. w dyspozycji następuje na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe. Z powyższego jednoznacznie wynika, że pozostawienie policjanta w dyspozycji następuje na czas do dnia powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe, co nie jest równoznaczne z okresem 12 miesięcy, ale wiąże się z wystąpieniem określonej możliwości mianowania na inne stanowisko służbowe. Okres pozostawania w dyspozycji przez wymienionego, zgodnie ze wskazanym rozstrzygnięciem, nie może jednak przekroczyć 12 miesięcy, umożliwia zaś organowi podjęcie właściwej decyzji w zakresie określenia statusu służbowego policjanta w odniesieniu do jego sytuacji służbowej i możliwości etatowych wskazanej jednostki organizacyjnej Policji. Co do argumentów pełnomocnika strony odnośnie naruszenia zaskarżoną decyzją art. 37 ustawy o Policji organ uznał, że nie podlegają one ocenie organu odwoławczego. Przedmiotem badania przez Komendanta [...] Policji jest bowiem decyzja organu I instancji o pozostawieniu policjanta w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, tego bowiem dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w rozkazie personalnym nr [...]. Natomiast sensu stricte kwestia powierzenia obowiązków nie jest w ogóle rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, w rozpatrywanej natomiast sprawie stanowi jedynie element o charakterze dodatkowym. Nie sposób także, w ocenie organu, zgodzić się z zarzutem pełnomocnika strony dotyczącym naruszenia art. 38 ustawy o Policji, który określa przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest bowiem instytucją całkowicie odrębną od przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Pozostawienie policjanta w dyspozycji, w rozpatrywanej sprawie - Komendanta Rejonowego Policji [...], nie rodzi według organu II instancji negatywnych dla strony skutków finansowych, albowiem w myśl art. 121 ust. 1 powołanej ustawy o Policji w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Organ I instancji, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, jednoznacznie określił w zaskarżonym rozkazie personalnym składniki uposażenia [...] J. M., które przysługują policjantowi w okresie pozostawania w jego dyspozycji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o zawieszenie postępowania, Komendant [...] Policji podniósł, że obowiązkiem organu jest niezwłoczne rozpoznanie tegoż wniosku po wcześniejszym przeanalizowaniu wyłącznie przesłanek zawieszenia, wymienionych w art. 98 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zatem na podstawie art. 98 § 1 kpa można zawiesić wyłącznie postępowanie wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania. Tymczasem toczące się w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Stąd brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku w niniejszej sprawie. Co się tyczy badania podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 kpa, to organ wskazał, że obowiązkiem organu jest bieżące analizowanie okoliczności toczącego się postępowania pod kątem konieczności jego zawieszenia z urzędu, które to okoliczności z uwagi na dynamikę postępowania mogą się w toku sprawy zmieniać. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 kpa, organ administracji obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; a także, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych wyżej obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego nie zaistniała. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie sposób zgodzić się z argumentacją pełnomocnika strony, iż zapadłe rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozpoznania odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 roku. Niniejsza sprawa według organu jest odrębną od wyżej wskazanej, a jej merytoryczne rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od zakończenia postępowania odwoławczego, na które wskazuje pełnomocnik strony. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest wystąpienie takiej sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9. wydanie, C.H. Beck). Z uwagi na fakt, iż organ jest władny w rozpoznawanej sprawie do wydania orzeczenia merytorycznego, bowiem rozstrzygnięcie nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, jak również nie zachodzą inne przesłanki określone w art. 97 i 98 kpa, brak było, w ocenie organu, podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego. Nie zasługiwały według organu również na uwzględnienie zarzuty pełnomocnika strony w kwestii naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony oraz możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie zaistniała, bowiem sam pełnomocnik strony nie wskazał w odwołaniu, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona wykonać, a także nie wykazał, że ewentualne uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd nie można stwierdzić naruszenia art. 10 kpa w postępowaniu przed organem I instancji w stosunku do strony. Nawiązując do powyższego, należy podkreślił, że [...] J. M. nie został pozbawiony prawa do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym wobec faktu, iż przysługujące mu uprawnienie zostało zrealizowane poprzez złożenie odwołania od przedmiotowej decyzji, w którym pełnomocnik skarżącego przedstawił wnioski, uwagi i żądania. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuzasadnionego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, iż zgodnie z art. 108 § 1 kpa decyzji, od której przysługuje odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, iż może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw i obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. W grupie dóbr chronionych mieści się pojęcie interesu społecznego, które uznać należy za tożsame z interesem służby w Policji. W szeroko bowiem rozumianym interesie służby w Policji jest takie kształtowanie sytuacji kadrowej, które zapewnia właściwą realizację zadań nałożonych na Policję przez ustawę. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiódł funkcjonariusz, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów uwidocznionych w skarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należało, iż narusza on prawo. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 37a ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji. Stanowi on, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Użycie w tym przepisie zwrotu "można przenieść" oznacza, że to rozwiązanie prawne zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Aby móc tego dokonać, Sąd musi wiec dysponować szczegółowym uzasadnieniem rozstrzygnięcia, które w sposób możliwie szeroki wyjaśniałoby motywy, jakimi kierował się organ uznając za zasadne przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji, zamiast mianowania go na określone stanowisko służbowe. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnych działań organu, sądy badają jedynie, czy dane rozstrzygnięcie nie jest arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Prawidłowe zastosowanie art. 37a ustawy o Policji wymaga wiec wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem tutejszego Sądu, który już w wyroku wydanym 7 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1593/09 stwierdził, że dla zastosowania trybu z art. 37a ustawy o Policji, konieczne jest wskazanie istniejących, obiektywnych powodów decyzji personalnej przełożonego, nie jest natomiast wystarczającym podanie jedynie obaw, że ktoś może nie sprostać nowym celom, czy nowym zadaniom. Przenosząc powyższe wnioski na stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należało, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia powodów swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego zawiera bowiem jedynie odniesienie się do zarzutów odwołania. Brak jest zaś w nim wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji uznał, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Oceniając zaś poprawność skarżonego rozstrzygnięcia nie sposób pomijać tego, że zostało ono wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Przywołany przepis nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego przeanalizowania całokształtu sprawy. W tym tkwi bowiem istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które nie może ograniczać się jedynie do omówienia zasadności zarzutów odwołania. Powyższe wnioski pozostają w zgodzie z ugruntowanym od lat orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym tutejszy Sąd w pełni się zgadza - który już w wyroku z dnia 9 października 1992 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA 137/92 (ONSA 1993 nr 1, poz. 22) stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. W świetle powyższego, na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, uznając, że skarżony rozkaz personalny narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku, sporządzić w sposób wyczerpujący uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, w taki sposób, aby możliwym było poznanie motywów działania organu odwoławczego.