II SA/Wa 1272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. i M. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu postanawia - odrzucić skargę - B. i M.M. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] po opuszczeniu przez najemcę – A.M. (siostrę ojca wnioskodawcy). Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił B. i M.M. wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu ww. lokalu. Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 6 ust. 1 pkt 2 statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 6 do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz § 31 ust. 1 i 2 oraz § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 4 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. B. i M.M. wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 Rada m. st. Warszawy określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 powołanej uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Rozpatrując wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Bada on bowiem czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi zatem oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących dotyczył wstąpienia w stosunek najmu konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego po opuszczeniu przez najemcę – A.M. będącą siostrą ojca M.M. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która pozostała w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostała w lokalu po jego opuszczeniu przez najemcę. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z których zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. Przepis § 31 ust. 1 powołanej uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2137/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1045/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2784/16, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 272/17, dostępne na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zatem niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd. Należy zatem uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości sądu wyznaczonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. i w tej sytuacji skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wskazana w skardze uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] także nie należy do aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stanowi ona odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżących względem uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Odpowiedź organu na takie wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.