II SA/Wa 1275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Janusz Walawski Protokolant - Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchyla zaskarżoną uchwałę i uchwałę ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], – zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, – zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącej B. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. sprecyzowanym następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r., skarżąca B. B. zwróciła się do Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o udostępnienie jej, w trybie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zgodnie z postanowieniami rozdziału 8 i 10 Kodeksu etyki zawodowej biegłych rewidentów, informacji o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, w których biegli rewidenci lub podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych są oskarżane o naruszanie norm wykonywania zawodu biegłego rewidenta. Jednocześnie wniosła o udzielenie informacji, na jakiej podstawie prawnej Krajowa Rada Biegłych Rewidentów przekazała postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Krajowemu Rzecznikowi Dyscyplinarnemu sprawę wyjaśnienia nieprawidłowości przedstawionych w piśmie Komisji Nadzoru Finansowego skierowanym [...] sierpnia 2008 r. do prezesa KRBR, po wcześniejszym skierowaniu sprawy do Krajowej Komisji Nadzoru, która wszczęła postępowanie wyjaśniające już w dniu [...] sierpnia 2008 r. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformowano skarżącą, że to Krajowa Rada Biegłych Rewidentów decyduje, jako organ kierujący samorządem, w jaki sposób ma wyjaśniać wpływające skargi i załatwiać kierowane do niej sprawy, do czasu opracowania i przyjęcia oficjalnych procedur. Następnie uchwałą Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 26 ust. 4 pkt 3 i art. 15 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 31, poz. 359 ze zm.) oraz w zw. z art. 4, art. 10 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie udostępnienia dokumentu pt. "Procedury przyjmowania i załatwiania spraw przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów" i w uzasadnieniu podano m.in., że dotychczas nie został opracowany taki dokument, zaś każda z tych spraw jest załatwiana indywidualnie na posiedzeniu Rady, po czym to Rada decyduje o sposobie jej załatwienia. W dalszej zaś części wskazano na sposób procedowania w sprawie skarżącej. We wniosku z dnia 4 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zakwestionowała sposób procedowania w jej sprawie i podniosła, że dotyczące ją postępowanie wyjaśniające odbywa się poza jakimikolwiek procedurami. W tej sytuacji wniosła o "udzielenie rzetelnej, jednoznacznej informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2009 r. i ponowny z dnia [...] marca 2009 r.". Krajowa Rada Biegłych Rewidentów uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 12 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 26 ust. 4 pkt 3 i art. 15 cytowanej już wyżej ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie i art. 4, art. 10, art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu – powołując się na zawarte w niej argumenty – podała, że z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż skarżąca nie chce uzyskać określonych dokumentów, lecz kwestionuje procedowanie w jej sprawie i w dalszej części przeprowadziła w tej kwestii polemikę ze skarżącą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca B. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, jako naruszającej prawo i o zobowiązanie Krajowej Rady Biegłych Rewidentów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w W. do udzielenia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku odpowiedzi na jej wnioski z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz o orzeczeniu na jej rzecz kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła natomiast: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż skoro nie istnieje dokument o identycznej treści jak zgłoszony we wniosku, to tym samym nie zachodzi potrzeba udzielenia informacji publicznej o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw oraz, że należy odmówić udostępnienia informacji, 2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w innej formie niż decyzja w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a., 3) naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 107 k.p.a. polegające na pominięciu w uchwale wszystkich istotnych elementów pozwalających na kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, co przejawiło się w braku przejrzystości postępowania i naruszyło słuszny interes strony, 4) naruszenie art. 16 i 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 12) oraz art. 15 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie poprzez brak podstaw do ich zastosowania w sprawie, albowiem właściwą formą działania Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w sprawie powinna być decyzja, 5) naruszenie art. 118 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649) w zw. z art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak powołania art. 118 ust. 1 w treści uchwały, lub chociażby w treści pisma przewodniego, a doręczonego skarżącej już po dacie wejścia w życie przywołanej ustawy. 6) naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu uchwały informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, 7) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak udzielenia informacji, w terminie przekraczającym 14 dni. W obszernym uzasadnieniu natomiast, przywołała opisany już powyżej stan faktyczny i powołując się na stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej skonstatowała, że żądana przez nią informacja mieści się w pojęciu informacji w rozumieniu ustawy. W dalszej części dodał, że żądała informacji, a nie dokumentu w sprawie procedur i na koniec ponowie powołała się na wyżej opisane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o oddalenie skargi, zaś ustosunkowując się do zarzutów stwierdziła, że Rada nigdy nie twierdziła, że procedury będące przedmiotem wniosku nie są informacją publiczną, zaś uchwała zaś zawiera wszystkie elementy decyzji i jest to jedyna forma działania Rady. Z kolei trudno odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji niewskazania, na czym owo naruszenie polegało, a ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym weszła w życie po podjęciu uchwały, zaś uchwały podpisuje Prezes, a Rada nie posiada informacji dotyczącej odbioru przez skarżącą uchwały. Na koniec natomiast podjęła merytoryczną polemikę dotyczącą procedur załatwienia indywidualnej sprawy skarżącej. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 11 września 2009 r., podtrzymał zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże generalnie z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, natomiast w myśl art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś według art. 3 ust. 1, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy samorządów zawodowych. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, Krajowa Rada Biegłych Rewidentów kieruje działalnością samorządu w okresach między Krajowymi Zjazdami Biegłych Rewidentów, której jest jej organem, w myśl art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z zestawienia powyższych przepisów i w powiązaniu z przedmiotem niniejszej sprawy wynika zatem, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez organ samorządu zawodowego w zakresie jego kompetencji i stanowi ją treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez ten organ, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Skoro więc chodzi tu o wiadomość wytworzoną, to z drugiej strony dysponent tejże informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia. Zauważyć ponadto należy, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie jej następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach, o których mowa wyżej, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Innymi słowy mówiąc, aby określony podmiot, a w niniejszej sprawie Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, mógł udostępnić określoną informację publiczną na zasadach określonych powyższymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to rzeczą oczywistą i logiczną jest, że musi być w jej posiadaniu. I odwrotnie, nie można w formie decyzji odmawiać udostępniania informacji publicznej w sytuacji, gdy taka informacji nie jest ani wytworzona przez uprawniony podmiot, ani też nie jest ona w jego posiadaniu. Tymczasem, jak wynika z pisma z dnia [...] marca 2009 r., Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie posiadała żądanej przez skarżącą informacji publicznej wyjaśniając, że to sama Rada, jako organ kierujący samorządem decyduje na bieżąco, w jaki sposób ma wyjaśniać wpływające skargi i załatwiać kierowane do niej sprawy, do czasu opracowania i przyjęcia oficjalnych procedur. Oznacza to, że Rada nie posiadała w jakiejkolwiek, skodyfikowanej formie, dokumentu o procedowaniu w sprawie przyjmowania i załatwiania spraw, w których biegli rewidenci lub podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych są oskarżane o naruszanie norm wykonywania zawodu biegłego rewidenta, a w konsekwencji sposobu procedowania w zakresie przekazania postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Krajowemu Rzecznikowi Dyscyplinarnemu sprawę wyjaśnienia nieprawidłowości przedstawionych w piśmie Komisji Nadzoru Finansowego skierowanym [...] sierpnia 2008 r. do prezesa KRBR, po wcześniejszym skierowaniu sprawy do Krajowej Komisji Nadzoru, która wszczęła postępowanie wyjaśniające już w dniu [...] sierpnia 2008 r. Skoro zaś tak, to Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie miała prawem przewidzianych możliwości do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Z tego mianowicie powodu, że skoro nie posiadała żądanej informacji publicznej, to nie wchodził w grę zakres przedmiotowy ustawy. Innymi słowy mówiąc, Rada nie była w posiadaniu "przedmiotu" w postaci żądanej informacji publicznej. Wskazać bowiem należy organowi, że tego rodzaju rozstrzygnięcie może być wydane jedynie wówczas, gdy są spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe ustawy, a organ odmawia decyzją udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Reasumując, jeżeli w niniejszej sprawie stwierdzono za pismem z dnia [...] marca 2009 r. o nieposiadaniu przez Radę żądanych przez skarżącą informacji, to owa czynność materialno – techniczna była już wystarczająca, zaś wydana decyzja, w konsekwencji, niedopuszczalna. Zgodzić się zatem należy z zarzutem skarżącej w pkt 1 skargi, że skoro nie istnieje dokument o żądanej treści, to nie można odmówić udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie i faktycznie – w ślad za zarzutem w pkt 2 – w formie decyzji. Natomiast w świetle powyższych rozważań i uwzględnienia zarzutów zawartych w przytoczonych już wyżej pkt 1 – 2, kolejne zarzuty zawarte w pkt 3, 4, 5 i 6 skargi, są bezprzedmiotowe, bowiem dotyczą one ewentualnych uchybień zawartych w uchwale. Wskazać również należy skarżącej, że niniejsza sprawa przede wszystkim nie dotyczy bezczynności organu i w tej sytuacji wniosek zawarty w skardze o zobowiązaniu Krajowej Rady Biegłych Rewidentów do udzielenia żądanej informacji jest – co najmniej – niezrozumiały, podobnie jak zarzut zawarty w pkt 7 skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 295 § 2 i 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.