II SA/Wa 1276/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. J. (ur. [...] sierpnia 1946 r.) z dnia [...] września 2011 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 65 lat życia posiada udowodniony okres składkowy wynoszący 7 lat, 7 miesięcy i [...] dni, zaś w okresie od 1969 r. do 1981 r. i od 1990 r. do 1994 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, a po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w maju 1995 r. do osiągnięcia wieku emerytalnego w sierpniu 2011 r., tj. przez ponad 16 lat, również nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia, zaś z posiadanej dokumentacji wynika, iż podejmował się prac dorywczych bez opłacania składek. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania spornego świadczenia. We wniosku z dnia [...] marca 2012 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący Z. J. stwierdził, że przy podejmowaniu decyzji nie wzięto pod uwagę faktu, iż od 1969 r. choruje na [...] i w tym czasie dwukrotnie przebywał na rencie pochorobowej, a nikt go, jako chorego, nie chciał zatrudnić. Zatem krótki okres składkowy spowodowany jest jego stanem zdrowia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że orzeczona wcześniej wobec skarżącego częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości zatrudnienia, a jedynie je ograniczała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Z. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie spełnił wymienionych w nim przesłanek, a ponadto że jedna z tych przesłanek, tj. niespełnienie ustawowych warunków do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności, jest – zdaniem organu – obwarowana obowiązkiem przepracowania nieokreślonej przez niego liczby lat, pomimo takiego ustawowego wskazania. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że ustawa nie wymaga i nie tworzy wymogu, ile powinien wynosić okres składkowy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że całkowita niezdolność skarżącego datuje się na lipiec 2011 r., zaś w latach 1988 – 1994 pobierał świadczenie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a częściowo niezdolny do pracy był w latach 1983 – 1998. Ponadto rejestrował się do pracy w charakterze bezrobotnego i tym samym deklarował się, jako osoba zdolna i gotowa podjąć zatrudnienie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. podtrzymał swoją argumentację ze skargi, akcentując swój stan zdrowia i gdyby – jak podał – nie choroba, to z pewnością uzyskałby prawo do emerytury na zasadach ogólnych. Zatem częściowa niezdolność do pracy winna być też brana pod uwagę przez organ, bowiem poszukując pracy był on na dużo gorszej pozycji, aniżeli osoba zdrowa. Ponadto nie pozostawał bierny w poszukiwaniu pracy, bowiem uczestniczył we wszystkich formach aktywizacji zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten bowiem posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Innymi słowy mówiąc, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Ze "Stanu sprawy" jednoznacznie bowiem wynika, że udokumentowany okres inwalidztwa skarżącego jest długi, na co również zwrócił uwagę organ, stwierdzając: "Pomimo udokumentowanego długiego okresu inwalidztwa (...)" i przedstawia się on następująco: - z dnia [...] listopada 1983 r. trzecia grupa inwalidów – termin badania kontrolnego listopad 1984 r, - z dnia [...] lipca 1985 r. trzecia grupa inwalidów – termin badania kontrolnego lipiec 1986, - z dnia [...] kwietnia 1988 r. druga grupa inwalidów od października 1987 r. – termin badania kontrolnego kwiecień 1989 r., - z dnia [...] listopada 1989 r. trzecia grupa inwalidów – termin badania kontrolnego listopad 1990 r., - z dnia [...] stycznia 1991 r. trzecia grupa inwalidów – termin badania kontrolnego styczeń 1993 r., - z dnia [...] stycznia 1993 r. trzecia grupa inwalidów – termin badania kontrolnego styczeń 1994 r., - z dnia [...] maja 1996 r. trzecia grupa inwalidów od kwietnia 1996 r. – termin badania kontrolnego maj 1998. Analizując powyższe, stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego i okoliczność owa nie ma przesądzającego znaczenia, a w zasadzie na to tylko organ się powołał odmawiając skarżącemu przyznania tegoż świadczenia, wskazując, że przepracował on jedynie 7 lat, 7 miesięcy i [...] dni. Wszak ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania tego świadczenia. Ponadto celem przepisu art. 83 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w indywidualnych przypadkach występują takie zdarzenia i sytuacje o charakterze siły wyższej, które sprawiają, że dana osoba staje się "nieatrakcyjna" na rynku pracy, chociażby ze względu na chorobę mimo nieorzeczonej wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Innymi słowy mówiąc, chodzi tu o taką osobę, której stan zdrowia stawia ją na dużo gorszej pozycji i niejako poza zainteresowaniem potencjalnych pracodawców. Skoro zaś tak, to Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uczynił w tym względzie żadnych ustaleń, ani też nie podjął się uzasadnić w jakikolwiek sposób tej kwestii, mimo że dysponował wiedzą o chorobie skarżącego. Podobnie rzecz się ma ze wskazaną przez skarżącego we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz w "Oświadczeniu( ...)" z dnia [...] września 2011 r. rentą chorobową, pobieraną przez niego w latach 1970 – 1977, czego z uwagi na brak dokumentów nie jest w stanie udowodnić. Natomiast organ, po wykazaniu przez skarżącego inicjatywy dowodowej, po pierwsze nie podjął się zbadania tego wątku, np. poprzez poszukiwanie dokumentacji w archiwach i po drugie – a właściwie przede wszystkim – nie odniósł się w żadnym stopniu do tego faktu w wydanych przez siebie decyzjach, pomijając go całkowitym milczeniem. Niezależnie od powyższego, należy w tym miejscu powołać treść art. 10 a ustawy, na co organ w ogóle nie zwrócił uwagi, zgodnie z którym przy ustalaniu prawa do emerytury osoby, która osiągnęła wiek emerytalny, wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn i utraciła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy przysługującej z Funduszu z powodu odzyskania zdolności do pracy, uwzględnia się również okresy pobierania tej renty, jeżeli okresy składkowe i nieskładkowe, ustalone na zasadach określonych w art. 5 – 7 i 10, są krótsze od okresu wymaganego do przyznania emerytury, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tego okresu (ust. 1), zaś okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy nie uwzględnia się, jeżeli zbiegają się w czasie z okresami, o których mowa w art. 6, 7 i 10, uwzględnionymi przy ustalaniu prawa do emerytury (ust. 2). Natomiast w myśl art. 27 ustawy, ubezpieczonym urodzonym przed dniem 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki: 1) osiągnęli wiek emerytalny wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn; 2) mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, z zastrzeżeniem art. 27a. Celem wprowadzenia tego przepisu, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II UK 208/09 (LEX nr 590242) "jest umożliwienie nabycia prawa do emerytury po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego osobie, która nie zdołała wypracować wymaganego stażu ubezpieczeniowego, ponieważ przebywała na rencie z tytułu niezdolności do pracy, przy czym warunkiem uwzględniania okresów pobierania renty jest utrata przez osobę zgłaszającą wniosek o emeryturę prawa do renty z powodu odzyskania zdolności do pracy". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący osiągnął wiek emerytalny 65 lat i niebagatelne w przyznaniu ewentualnego świadczenia w drodze wyjątku jest uwzględnienie pobierania przez niego renty z tytułu niezdolności do pracy w zakresie niezbędnym do przyznania emerytury, tzn. gdy okresy składkowe, nieskładkowe oraz okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w tym gospodarstwie są krótsze od okresu niezbędnego do przyznania emerytury. Stąd też należy zbadać dokładnie sygnalizowany przez skarżącego ewentualny okres pobierania przez niego renty we wspomnianych już wyżej latach 1970 – 1977, a przed wszystkim uwzględnić przy analizie szczególnych okoliczności – co również całkowicie pominięto – umieszczony w "Stanie sprawy" następujący wpis: "[...] .04.1988 – [...] .04.94: pobieranie renty inwalidzkiej". Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.